35顶层设计陆续完善无人岛能否迎大众创业

顶层设计陆续完善无人岛能否迎大众创业3月15日起，《山东省无居民海岛使用审批管理暂行办法》和《山东省无居民海岛使用权招标拍卖挂牌出让管理暂行办法》正式实施，全省500多个无人岛正式招募“岛主”。事实上，民间资本早已渴望向散落海中的无人岛涌动。自上世纪90年代末至今，无人海岛开发先后经历热潮、叫停、解冻和规范重启的过程。在宁波等地，无人岛岛主早已经屡见不鲜，只不过与外界对他们“坐享私密阳光沙滩”的想象不同，岛主们的日子似乎并不好过,无人岛的商业开发也尚无真正意义上的成功典范。随着近期包括山东在内的多省市政策制定的提速，无人岛开发“顶层设计”方案初步成型，投资者们期许着这一现状能够改观。没一个亿别当岛主？个人或企业要想成为“岛主”，需要通过海洋局购买岛屿使用权并取得海岛证，这意味着层层的审批、巨额的投资承诺、高规格的生态保护措施以及不确定的海洋风险。在林东的印象中，每次涉及无人岛开发的新闻一发布，他都会接到一波又一波的咨询电话。42岁的广东人林东上个世纪90年代末开始岛屿投资，拥有20多个岛屿的他算得上国内岛主圈里的“达人”。2007年，为了探索更科学的国内外岛屿投资模式，他发起筹建了中国岛主联盟。在林东记忆中，真正的无人岛开发热潮出现在2000年之后。2003年，国家海洋局等多部门联合发布了《无居民海岛保护与利用管理规定》，首次明确提出个人可申请利用无居民海岛。但因为缺乏相关保护条例，粗放的开发使炸岛、毁岛现象频发，一些开发不当的“烂尾岛”给生态环境造成严重破坏。之后，无人岛的开发利用一度被叫停。“那时海岛开发还没有统一规划，都是跟地方政府或职能部门直接签订合同，成本很低。”林东认为，从长远来看，严格的开发政策十分必要。而2010年实施的《中华人民共和国海岛保护法》也确实像一道分水岭，在“保护优先、适度利用”的原则指导下，大大提高了海岛开发的门槛。“现在国家对海岛的管理比陆上开发严格多了。”林东分析，个人或企业要想成为“岛主”，需要通过海洋局购买岛屿使用权并取得海岛证，这意味着层层的审批、巨额的投资承诺、高规格的生态保护措施以及不确定的海洋风险。他曾直白地劝告咨询者：“开发海岛没有5000万到1个亿就不要想了。”“感兴趣的企业和个人很多，但真正进入开发程序的极少。”林东称，向社会出让的无人岛功能定位大都具有明确的公众性、商业性，要想成为真正意义上的个人岛主还不现实。这让一部分希望通过岛屿获得高端私密感的投资者转向海外，“他们会更多地考虑海外开发空间更大、气候和水质条件更好的岛屿。”但在无人岛的商业开发史上，尚无真正意义上的胜利者。经常被提起的是当年年仅28岁的“温州第一女岛主”陈晓娴。2003年陈晓娴满怀希望承包了温州洞头县附近海域的最大无人岛——竹屿岛，想将其开发成一大旅游景点。但超出预估的海岛建设和维护成本让她感觉“钱就像水流进沙漠一下就没影了。”2011年2月底，由政府补助100余万元后，陈晓娴彻底退出开发，损失接近投资总额的三分之二。复杂审批加大风险宁波市的大羊屿岛出让后，前期两年的项目论证、审批程序超出投资者的预期，从拍下使用权到开土动工，时间已经过去3年。宁波市象山大羊屿岛是我国首个公开拍卖出让使用权的岛屿，其50年使用权于2011年11月被上海高宝投资有限公司以2000万元价格拍下。大羊屿岛一直被业界认为是无人岛开发的范本，但记者采访发现，即使是这个范本，曾经也一度度日维艰。“现在做的工作很大一部分都是当初没想到的。”说起作为先行者范本的大羊屿岛，浙江省宁波市大目湾开发管委会招商投资服务科陈锡雷感叹。相比以往关注度较高的淡水、用电等基础配套问题，审批、管理机制的理顺是进入开发阶段后更亟需解决的一大问题。“单是一根管线建设，牵涉的部门就特别多。”陈锡雷解释，海岛地下管线、码头、地基的建设，往往牵涉到爆破，一般会涉及公安、海事、航管、通信、环卫、农林等多个部门，“很多时候要主管副县长，或者省管办进行协调。”出于对海洋生态的严格保护，项目的环境评估也历时较长。在杨伟华的印象中，项目的环境评估引发了国家、省、市、县四级海洋渔业部门的研究讨论，“专家评审开会反反复复好多次，海洋上的数据需要有一段时间去搜集和监测，非常耗费时间。”前期接近两年的项目论证、审批程序已经超出投资者的预期，从拍下使用权到开土动工，时间已经过去3年。“在我们之前，无人岛开发并无先例，很多部门都不知道怎么做，一般陆地开发半年可以办下来的手续，海岛开发接近两年才能落实。”杨伟华表示，复杂的审批增加了企业面临的风险。几年中，市场在变化，受整体经济形势的影响，原来高端的游艇消费定位不得不有所回调，“现在把整个消费的价位贴近中产阶级，更偏重旅游方面。”让陈锡雷欣慰的是，经过这几年的摸索，大羊屿岛开发总算步入正轨，“游艇俱乐部主体工程即将完工，今年将继续推进度假式酒店开发。”但新的问题也随之出现。“很多金融机构对项目都有兴趣，却因建设用地目前还没有政策规定是否可以分割产权，而产权不明致使金融机构无从进行风险评估，影响了后续融资的落地。”杨伟华说。开发什么，怎么开发？为了推进无人岛开发，去年财政部联合国家海洋局，在全国选取了大约10个岛屿进行无居民海岛利用模式探索工作。如何在基础设施条件落后的海岛上，充分利用周边海域资源实现生态化开发，是探索的一个难点。2010年海岛保护法实施后，无人岛就曾向社会抛出橄榄枝。2011年4月12日，国家海洋局公布了我国第一批开发利用无居民海岛名录，涉及辽宁、山东、江苏、浙江、福建、广东、广西、海南等8个省区，共计176个无居民海岛，其中山东有5个岛。2013年7月，山东首座无居民海岛使用权证书落户日照市桃花岛，山东无人岛开发利用由此开启。3月10日，日照桃花岛旅游开发有限公司周经理在采访中告诉记者，桃花岛总共分两期建设，计划总投资3000万。目前，用于基础设施建设和生态环境改善的一期工程已经完工，耗资800多万，二期的景观建设仍在等待后续设计，预计整体完工仍需一年半时间，岛屿开发仍在摸索中。作为山东省首批5个待开发无人岛中的两个，威海市褚岛、宫家岛的保护和利用规划一度通过了山东省海洋与渔业厅组织的专家审查，即将进入招标阶段。但3月9日，记者从省海洋与渔业厅获悉，目前这两个岛屿一直没有进行后续招标。“岛屿进入开发名录只是意味着你可以开发，但具体开发什么，怎么开发，还需要认真研究。”威海市海洋与渔业局海岛管理科崔科长向记者解释，鉴于当时山东省尚未出台具体的统一开发规划，为了避免冒然开发对岛屿造成生态破坏，威海市采取了谨慎态度，一直在等待省级海岛保护规划的制定。国家海洋局第一海洋研究所海岛海岸带研究中心主任丰爱平接受记者采访时透露，为了推进无人岛开发，去年财政部联合国家海洋局，在全国选取了大约10个岛屿进行无居民海岛利用模式探索工作，“这些工作刚刚起步。”丰爱平表示，如何在基础设施条件落后的海岛上，充分利用周边海域资源实现生态化开发，是探索的一个难点。不可能复制马尔代夫丰爱平认为，我们国家的海岛尤其北方的海岛，不具有马尔代夫、巴厘岛的资源特色。因此海岛开发要与周边陆地、海洋、岛屿联动，组团发展，做大发展空间，单个海岛开发很难盈利。3月15日实施的《山东省无居民海岛使用审批管理暂行办法》与《山东省无居民海岛使用权招标拍卖挂牌出让管理暂行办法》，对无人岛确权进一步明确——经营性用岛以及有两个以上使用意向的无居民海岛，一律实行招标、拍卖或者挂牌方式进行确权，全省500多个无人岛正式招募“岛主”。在长期从事海岛研究的丰爱平看来，确权非常重要，但只是海岛开发的起步，找准未来的规划和产品定位才是关键。“就青岛而言，岛屿旅游的开发需要考虑与陆地沙滩旅游、山地旅游等区分，不能再打‘阳光、沙滩、海鲜’的牌子。”丰爱平建议，岛屿旅游考虑到旅游成本相对较高，必须定位为“中、高”结合，且以“高”为主。如可以开发海岛探险、野外生存、海岛垂钓、海防与特色渔家文化体验、私密性浪漫旅游等特色化、定制化的旅游产品。“我们国家的海岛尤其北方的海岛，不具有马尔代夫、巴厘岛的资源特色。因此海岛开发要与周边陆地、海洋、岛屿联动，组团发展，做大发展空间，单个海岛开发很难盈利。”在陈锡雷看来，无人岛开发并不是简单的“政府搭台，企业唱戏”，“把岛卖出去才是工作的开始。”他想起那些在各个部门间辗转协调的经历，提醒后来者，“如果政府管理机制理不顺，部门间互相推脱，配套服务跟不上，岛屿开发就会陷入困境。”这样的开发思路在《山东省海岛保护规划》中已经有鲜明体现。根据规划要求，依据海岛的自然属性、区位属性以及海洋资源条件，构筑“一核两区十团”的海岛分区总体布局，统筹岸线、海岛以及海洋资源的开发。随着无人岛开发的稳步推进，生态保护的压力也随之增加。国家海洋局第一海洋研究所赵炳来教授表示，海岛开发的生态保护由谁来监管是一个大问题。丰爱平也认为，海岛的承载力研究和生态化监管迫在眉睫，急需在国家承载力监测预警机制框架下，提出一套海岛生态和承载力监测预警、应用考核方法，明确管什么、谁来管、怎么管，才能使生态监管落到实处。“这些工作从国家层面来看，都正在进行。”■探访海岛开发的青岛样本尽管山东的无人岛开发尚未启动，但有居民海岛的开发早有先例，而后者的开发，或多或少可以为前者提供参考和借鉴意义。3月8日和12日，记者先后走访了田横岛和灵山岛，这两座岛做旅游开发已近30年，虽然曾经辉煌一时，但由于投入大、周期长等问题，旅游开发陷入停滞，靠天吃饭、朝不保夕的窘况至今难以改变。与此同时，如何化解生态保护和开发吸金的矛盾，也始终困扰着开发者和岛上人。田横岛砸进7个亿回本仍无期如果不是隔几米出现的破旧摩天轮、荒圮的海底世界、锈迹累累的锁链，很难相信这个冷清的岛屿，曾经拥有水陆空立体交通网络、经历过人声鼎沸。3月12日，田横岛度假村的老员工陈江涛正在和同事忙着打扫岛上卫生——“16号开岛，准备迎客了。”记者沿着田横岛的西部开发区域行走，一路上北风卷着海浪声掠过干净的环岛公路，清冷的阳光下，难觅游客的踪影。田横岛度假村是于1992年由一知名企业开发，从1997年至1999年的3年时间里，田横岛从一座荒凉的孤岛很快成为全国知名的旅游景点。说起鼎盛时期的场景，田横岛村民江艳胳膊一轮，“宾馆、农家都住不下，游客都在海边这些草坪上过夜，半夜十二点还有从对岸过来的客人。”2000年，她放弃了每月三百元的职位，开起了渔家乐。“毛宁和孙悦都来岛上开过演唱会，每周一场烟火表演，就像过年”，江艳说，每年二三十万客人，都不用去码头拉客，游客自己找上门。但2005年后，开发海岛的企业遭遇变故，逐渐停止了对田横岛旅游区域的投资。设备逐渐落后陈旧和周围旅游市场的兴起，使田横岛游客大幅下滑。陈江涛说，最近几年的人数在五六万左右，年收入几百万元，仅能维持岛上的基本运营。有规模渔家乐店家也由最初的30多家到现在只剩10多家。目前，岛上商家都期待着有更大的公司过来继续投钱开发，但陈江涛曾经算过一笔投资回报的账，发现无论怎么算，要想赢利都很困难。他透露，从1992年至今，这家企业在田横岛累计投资7亿多元。“按照兴盛时期每年两千万的收入计算，也要35年回本。这还不算每年岛上房屋设施的折旧、维修。”海岛投资的风险也让留守的员工们惊讶。“刚开业的时候花400多万买了一艘大巴船，请演出团队在上面演出，同时开设酒吧。一次台风全吹没了。”陈江涛抖抖手，“几百万的投入扔在岛上根本看不见。”灵山岛“海岛经济”仍处于自发状态与等待解决资金问题的田横岛不同，位于黄岛区的灵山岛村民，春节后正忙着房屋修建和装饰，等候即将到来的旅游旺季。3月8日，天气仍有寒意，在岛上经营十几年渔家乐的任先生接到了开年以来的第一批客人。“清明节之后游客会多起来，夏天玩海，秋天垂钓采摘。”任先生告诉记者，灵山岛名气越来越大，近年来上岛的游客也越来越多，最远的客人还有来自福建、香港的。去年夏天最兴旺的时候，“上午接待260人，下午90人。都顾不上跟家人说话。”灵山岛管委办公室主任肖永军向记者介绍，像老任家这样的渔家乐灵山岛目前有近200家。“想来开发灵山岛的企业很多，但根据市里和区里的统一