2成都市统筹城乡规划的经验总结

成都统筹城乡综合配套改革专题研究之五成都市统筹城乡规划的经验总结研究报告︱成都市规划管理局中国人民大学城市规划与管理系前言新型工业化与健康城镇化是中国实施邓小平三步走战略、到2l世纪中叶实现现代化的两大主题。统筹城乡发展是落实科学发展观，系统协调推进新型工业化和健康城镇化的重大战略举措。成都市自2003年以来，坚持不懈地以统筹城乡发展为核心，统揽成都经济社会事业全面协调和可持续发展。经过7年创新实践，初步探索出一条城市与乡村共繁荣、经济与社会同发展、人与自然相和谐的科学发展路径，初步形成新型工农关系和城乡关系。在经济社会持续协调发展的同时，有效淡化、消除乃至避免了改革开放以来许多地区高速发展过程中积累的共性矛盾，探索出一条不同于沿海先发地区的健康城镇化道路。成都正在以全面和谐的发展为基础，向世界现代田园城市这一更高目标奋进。“十二五”时期是我国发展的重大战略机遇期，同时也将面临更为错综复杂的国际国内形势，依旧处于各类风险的高发期，是我国避免落入中等收入陷阱，全面建设小康社会的关键时期。总结、推广成都统筹城乡发展的有效经验，对于探索解决中国“三农问题”、推进城镇化健康发展具有重大的现实意义。成都统筹城乡发展始终坚持以科学规划为先导统揽全局，有效破解我国规划工作中长期以来由于重技术规划轻公共政策、重城市轻农村、条块分割所产生的城市与乡村之间、经济与社会之间、人与自然之间的矛盾与冲突，初步形成了新型城乡形态，并有效承载和统领成都经济社会各项事业蓬勃发展。成都统筹城乡规划经验的核心内容是：始终坚持将统筹城乡发展规划作为依法行政、科学发展的基础，始终明确规划的统领地位，突出规划公共政策属性，持续提升统筹城乡规划理念，创新“强化两头、简化中间”的城乡规划管理体制，坚持以“三个集中”为纲的城乡一体化工作方法，探索形成有效促进健康城镇化和构建新型城乡关系的规划模式。一、明确统筹城乡发展规划是依法行政、科学发展的基础2003年以来，成都推进统筹城乡发展过程中始终坚持将统筹城乡规划作为依法行政、科学发展的基础，始终明确规划的统领地位，突出规划公共政策属性，确保在城乡一体化规划的指导下推进成都城乡经济社会各项事业发展。(一)始终明确城乡规划的统领地位成都全域城乡规划的统领地位主要依靠科学的发展理念、完善的法制体系、高效的组织架构、科学的编制体系、规范的实施过程、有效的监督机制以及公众参与得以全面保障。1．坚持科学发展，为规划统领地位提供根本保障成都市委市政府坚持科学发展，将社会的全面和谐作为科学执政的内在追求，纠正传统以城市为单一发展核心、以经济增长为单一导向的发展理念，将乡村的发展纳入区域发展的框架下进行统筹安排，建立城市与乡村之间开放、融通、互动的发展机制，构建公共服务和发展机会均等化的管理制度，形成城乡和谐共荣的新态势、新格局，推进城乡同步现代化、全面一体化。在统筹城乡发展进程中，市委市政府充分尊重规划的科学性，遵循规划工作的科学规律和要求，将全域成都科学规划作为统筹城乡发展全局工作的首要抓手、重要动力和实施保障，坚决避免规划的工具化、短期化和随意化。市委市政府以科学规划为先导引领统筹城乡发展的科学理念是规划统领地位得以确立的根本保障。2．完善法制体系，奠定规划统领地位的法制保障成都以《城乡规划法》为基本依据，结合统筹城乡综合配套改革试验区建设，以《成都市城乡规划条例》的制定为主线，以相关配套法规、规章、文件为细化、落实科学规划的制度载体，对城乡规划的制定、实施、修改、监督检查以及公示公开等事项制定明确规定，初步形成由国家法律、地方性法规、政府规章、行政规范性文件、公共政策文件和内部管理制度等六个方面组成的一整套城乡规划法制体系，保障了规划的严肃性、稳定性、科学性和开放性，为城乡规划统领统筹城乡发展各项工作提供了法制保障。3.设立城乡规划委员会，确立规划统领地位的组织保障《成都市城乡规划委员会工作章程》明确市城乡规划委员会是市政府进行城乡规划决策的议事机构。规划委员会委员由公务人员、专家和公众代表组成。名誉主任由市委书记担任，主任由市长担任，公务人员由省政府秘书长、省建设厅厅长及市政府有关部门主要负责人组成，专家、公众代表共7人，任期3年。规委会办公室设在市城乡规划主管部门。这一组织架构能够有效协调规划编制及设施过程中的各类矛盾，确保规划统领作用得以发挥。4．坚持多规协调，确保规划统领作用的综合性和科学性成都规划工作突破传统规划编制中偏重标准化、技术性的模式，坚持综合研究、战略谋划，经济社会各部门广泛合作、协同研究成都发展中的重大战略问题，全面整合成都经济社会发展各领域规划过程，建立起多规协调的规划工作机制，将科学规划思想和主题内容融入成都各项事业发展的起点，并贯穿始终。5.制定全域成都规划，确立规划统领作用在成都城乡满覆盖全域成都规划打破部门之间、区（市）县之间的分隔与壁垒，合理确定城乡一体化发展蓝图，构建起政府各部门开展统筹城乡发展工作的基础合作框架。以全域成都规划为总架构，一张图统领全局，各区（市）县以及产业、交通、环保等各个部门再展开各自工作，共同推进统筹城乡发展进程。6．建立规划监督制度，确立规划统领地位的实施保障成都以健全机构为抓手，建立起自己的“规划警察”(规划督察专员)制度，在全国率先成立了城乡规划督查专员办公室和规划执法监督局。督察专员办公室代表市政府对区(市)县政府行使规划监督、督察职责，规划执法监督局负责证后监督、查处违法建设，确保统筹城乡规划落到实处，做到实施过程不走样。7．建立全过程的公众参与制度，确保规划统领地位的社会基础成都长期坚持推进规划的民主化进程，打破传统自上而下的规划模式，坚持全局观、市场观、动态观相结合，坚持自上而下引导与自下而上诉求的综合平衡，依托新型村级治理机制和基层民主制度，采用“协商式”规划和“弹性规划”方式，重视多元主体的利益诉求，充分尊重村民意愿，由村民自主确定社区、村镇各类公共服务设施的内容选择、建设时序和实施方式，保障城乡居民享有更充分的社会福利和更有力的权利保障，大幅度提高了基层公众参与城乡规划的积极性和满意度。注重公众参与是“协商式”规划和“弹性规划”的基本特征，也是确保规划在农村和基层有效发挥统领作用的社会基础。(二)坚持突出城乡规划的公共政策属性城乡规划的公共政策属性，是指城乡规划编制实施全过程必须充分保障城乡发展的全局利益、整体利益、长远利益和公众利益，统领城乡经济社会持续健康协调发展。统筹城乡发展就是要以科学发展观为指导，纠正传统的以城市为核心、以经济增长为导向的发展理念，将乡村的发展纳入区域发展的框架下进行统筹安排，建立城市与乡村之间开放、融通、互动的发展机制，构建公共服务和发展机会均等化的管理制度，形成城乡和谐共荣的新态势、新格局，推进城乡同步现代化、全面一体化。基于对城乡发展规律的科学理解和对区情市情的深刻把握，成都统筹城乡发展的总体思路确定为：以科学发展观为指导，以建设“世界现代田园城市”为总体目标，以统筹推进“三个集中”为根本方法，以构建“六个一体化”的科学体制与机制为基本方略，通过“四大基础工程”奠定农村发展的坚实根基，全面实施统筹城乡发展。成都统筹城乡规划充分体现统筹城乡发展的内在要求，紧紧围绕中心、服务大局，通过突出规划的公共政策属性来贯彻实施，强化其综合统领作用。1．立足全域统筹规划，保障成都发展的全局利益成都统筹城乡规划始终以构建现代城市与现代农村和谐相融、历史文化与现代文明交相辉映的新型城乡形态为目标。规划工作，坚持全域统筹、系统推进，逐步由城市规划走向城乡规划、由各自为阵走向全域成都，逐步实现了规划编制、实施、监督工作的全域满覆盖。彻底纠正了将扶持农村发展和鼓励城市快速发展相对立的错误认识，在制订城市发展战略时充分考虑到如何带动农村发展，在促进农村经济社会发展的同时努力实现对城市繁荣的支持和服务，城乡谋求共赢，实现共荣。2.坚持“六大统一”原则，保障成都发展的整体利益统筹城乡发展是一项复杂的系统工程，各子系统之间必须互相协调、配套和统一，成都统筹城乡发展避免传统体制下关注局部、做亮点、出政绩工程的表面行为，始终坚持系统推进，对城乡经济、社会、文化、管理、生态等多个领域进行空间统一谋划、资源统一配置、政策统一制定、管理统一架构、标准统一设立、生态统一保育，将区县乡规划、部门专业专项规划、技术规划、空间规划有效转变为相互协调的全局性公共政策，实现了规划对城乡一体化的统领，确保统筹城乡发展在各区域和各领域整体协调推进。3．提升规划战略性，保障成都城乡发展的长远利益为抢抓中国和平崛起、西部大开发和经济全球化、信息化带来的历史机遇，成都确立了“世界现代田园城市”的历史定位和长远目标，提出构建多中心、组团式、网络化新型城乡形态，强化国际区域性枢纽功能，构建具有国际竞争力区域中心城市的长远战略；根据成都市的生态本底、资源禀赋、现实基础和发展条件，确立了两带生态及旅游发展区(生态屏障)、优化型发展区(城在田中)、提升型发展区(园在城中)及扩展型发展区(城田相融)四大总体功能分区，确定“一区两带五楔六廊”城乡空间格局，为成都迈向世界级、现代化、超大型的田园城市奠定了空间上的宏观框架；着眼于高端产业和产业高端，全市规划确定13个市级战略功能区和43个区县级战略功能区，并以此为载体和抓手，构建现代产业体系，为成都统筹城乡发展提供了长远的经济保障；将生态优先理念提升至战略层面并创造性地编制“198地区”规划，稳定了城市生态大格局。通过全面提升规划的战略性，保障了成都城乡发展的长远利益。4.注重规划公平导向，保障广大城乡居民的公共利益成都统筹城乡规划在工作重心、管理架构、规划体系、标准设定与技术导则等多个层面同步推动公共资源更多地向农村倾斜，引导生产要素更多地向农村集聚，加快城乡公共设施和基础设施一体化建设，改善了农民生产生活条件，农民幸福指数和生活满意度大幅度提升，奠定了农村地区长期可持续发展所需的社会基础和制度基础，有效缩小了城乡差距，城乡一体化进程得以真实推进。综上所述，强化公共政策导向是成都城乡规划长期坚持的基本方向。成都规划部门以此为基础不断深化提升规划理念，创新形成了一整套高效的城乡规划管理体系和科学的规划工作方法。二、持续提升统筹城乡规划理念2003年以来，遵循城市发展的基本规律，成都及时调整发展战略，实现了三大转型：从城市增长走向城乡发展。在探索统筹城乡发展之初，成都就深刻认识到不能复制沿海地区先发城市简单以经济增长为中心的发展路径，必须正视和重视“三农问题”，系统推进城乡共同进步，完成了从城市增长向城乡发展理念的根本转变；从城市竞争走向区域合作。新时期国家之间竞争的主体由单—城市走向城市群和城市化地区。成都扎实推进区域合作，与德阳、绵阳、资阳、遂宁、眉山、雅安、乐山等市制订《成都经济区区域规划合作工作机制》，搭建了区域协调发展、提升区域国际竞争力的制度平台；从内陆城市走向全球定位。信息化以其高效便捷的交流方式，使得传统的空间区位优势在新—轮国际竞争中的重要性下降。欠发达国家的城市、内陆城市都有可能在全球资本流动中获得各种直接的发展机遇。成都审时度势，抢抓机遇，提出建设“世界现代田园城市”的历史定位和长远目标，完成了从内陆城市到全球定位的战略转变。成都发展的每一次飞跃都是依托科学规划得以实现。适应成都整体发展战略的三大转型，成都城乡规划及时实现了规划理念的三次跃升，始终保持规划的前瞻性和科学性，不断强化规划统领作用。(一)第一次跃升(2003—2006)：从城市规划到城乡规划2003年统筹城乡发展伊始，成都率先探索将城市与农村进行统筹规划，将规划管理工作延伸至农村，统筹城乡、全域覆盖的规划理念开始形成。规划率先全面破除城乡二元观念，在城镇体系、产业布局、基础设施、交通网络、环境保护等方面进行一体化布局，促进城乡实现均衡发展。探索推进形成多中心、组团式、网络化的城乡空间格局和人性化、生活化的城市空间结构，形成“青山绿水抱林盘，大城小镇嵌田园”的城乡形态。积极推进新型社区和新农村发展，推动两公设施从城市向农村延伸。在实践中涌现出以“五朵金花(幸福梅