5第十九本公共行政的精神

《公共行政的精神》读书笔记一、作者简介H·乔治·弗雷德里克森（H.GeorgeFrederickson），美国当代著名公共行政学家、新公共行政学派领军人物，堪萨斯大学埃德温·斯滕尼公共行政专业特聘教授。他曾担任东华盛顿大学校长、密苏里大学公共与社区服务学院院长和印第安纳大学公共与环境事务学院副院长，并曾任教于雪城大学、南加州大学、北卡罗来纳大学、马里兰大学。弗雷德里克森教授是美国著名公共行政学术期刊《公共行政研究与理论》（JournalofPublicAdministrationResearchandTheory）的主编，并曾担任美国行政学会会长；著有《新公共行政》、《公共行政的精神》、《公共行政与社会正义》等多部享有盛誉的著作；1990年荣获美国公共行政学会和全美公共行政与公共事务学院联合会共同颁发的杰出研究奖，1992年荣获美国公共行政学会颁发的德怀特·沃尔多奖。二、写作背景1.时代背景20世纪60年代世界格局动荡，随着工业化和城市化的不断推进，为了解决出现的新的问题，人们的思想趋向寻求变革。同时期的美国社会充满着激荡和变革的压力，黑人民权运动、女权运动、反战运动、水门事件、能源危机等一系列社会问题风起云涌，这些问题从根本上使公众对政府丧失了信心。在当时这些批判主要集中在：对于社会和组织的变革关注不够；过分信赖专业化和组织的能力，对于官僚体制的运作缺乏反思；对于公民的需要和要求、以及政治的回应性关注不够；对于政府和行政的作用盲目乐观。2.学术背景20世纪60年代以来,传统公共行政学不断受到学术界的质疑，尤其是对官僚制以及效率至上观的反思与批判，达到前所未有的程度。以弗雷德里克森为代表的学者提出了新公共行政学的观点，试图以一种新的行政理论解决政府出现的各种问题，而公共行政的精神就是在这样的背景下产生的。它从美国公共行政的现实亟待解决的问题出发，从价值层面反思公共行政的趋向，例如如何有效和平等地管理社会，公共行政应该更加关注信念、价值和习惯问题。三、主要观点主要观点一：弗雷德里克森认为追求社会公平，重视全体公民的合法利益是根本目的。在美国，效率和经济是公共行政理论的两个支柱，尤其是公共选择和政策分析的公共行政理论，都把效率和经济作为评估政策或政策执行的正确尺度。虽然效率和经济对于知道公共行政是必要的，但仅此也是远远不够的，必须加上社会公平作为公共行政的第三个理论支柱。要探讨公共行政的根本目的，第一个要回答的是行政自由裁量权这一富有挑战性的问题，因为如果不存在自由裁量权的话，那么很多社会公平的观点都将悬而未决。关于行政自由裁量权，即公共管理者如何将公共决定应用于实践方面，西方传统公共行政有两个不同的观点：柏拉图认为不存在行政自由裁量权的问题，即认为公共管理者能够中立地和成功地使用法律，并且认为让他们并不做有关涉及公共资源配置的决定；而亚里士多德则认为人们是在社会实现正义的多种可能方式之间做出选择，但在实际执行任何法律的过程中，官员们必然将遇到一些立法者根本未能料到的问题，原则上，官员们在诉讼问题上，始终面临着做出自由裁量权的问题。本书作者弗雷德里克森比较偏向于亚里士多德的观点，他认为允许行政机关具有广泛的自由裁量权在理论上是正确的，在实践上也是适当的。然而，任何权力都可能导致滥用，自由裁量权也不例外。公共行政官员们在做出不可避免的自由裁量决定时，必须充分理解指导他们行为的命令的精神。按照亚里士多德派的传统，对命令精神的理解中应当包括公平原则。为了防止行政失当，公共官员在行使行政自由裁量权时，一定要注意过程的公平，即公平、公开、公正地裁决每一件事，保证全体公民的合法利益。因此，只有社会公平和效率、经济三者一起，才能作为自由裁量权行使的指导方针。接着，弗雷德里克森对“社会公平”进行了解释，他认为，社会公平是作为民主公正社会的基础，影响组织成员行为的因素，是分配公共服务的法律基础和实践基础，是理解复合联邦制的知识来源。在此基础上，他提出了一个从法律和研究的角度来考察公共行政领域中的社会公平的基础——“社会公平的复合理论”，理论包括个人公平、分部化的公平、集团公平，也包括代内和代际的公平，预期的机会公平和手段的机会公平以及公平的价值。该理论为公务员的工作提供了良好的指导。在他们执行政策使用自由裁量权时，公正、公平一直是指导行动的共识。也正是这种社会公平的原则指导着我们对公共行政精神的理解。主要观点2：价值是公共行政的灵魂,公共行政的理论和实践不仅仅是技术或管理的问题。公共行政的价值往往和伦理（道德责任）相联系在一起。（第3部分）因此我们研究公共行政问题，最根本的是从价值的角度去考察。一般在缺乏控制和强制标准的情况下，政治人往往会在公共行政中追求个人的利益。同样，不同的职业领域对道德责任的界定的不一样的，对于政府中的行政部门，人们有严格的标准和很高的道德期望。而往往来自其他环境的人进入政府部门后，可能比政府中的其他人更倾向于破坏道德政治。因此，民营化政府的趋势会增加政府道德败坏的可能性。此时，采取规章、制度、报告、检查、监督等措施能够强化伦理决策的可能性，而教育和训练也将成为政府、职业界、大学试图用来提升道德能力的两种最重要的现代技术，公共行政伦理要求公共管理者关注公共利益和社会公正，这进一步要求公共管理者持有公民精神的倾向。作者认为，公共行政除了需要有教养的、以功绩为基础的公共服务，还需要谙熟宪法、热心公共事务、见多识广的公民，这导致了公民精神的觉醒，说明了公民精神在公共行政中的重要性。公共行政精神中涉及的公共行政伦理的问题包括公正与非公正、是与非、对与错、善与恶等基于价值的选择，也包括爱国主义和乐善好施等高尚的伦理。公民精神和公共行政伦理有着密切的联系，是公共行政伦理追求的目标。一般那些具有公民精神倾向的人具有更大的善和公共利益的观念。如果政府组织中的主导精神或者集体观念是公民倾向的，那么组织强调的重点会集中在服务、公共利益和有效的政府上。由此观之，公民精神有助于行政伦理的实现，进而有助于公共行政的实践。作者认为公共行政的精神是建立在对所有公民的乐善好施的的道德基础上的，乐善好施意味着一种对公民的广泛的和问心无愧的热爱。同时，乐善好施也意味着一种服务于更大的公共利益，公平地照顾到公民需要的承诺。这样公共行政精神就与爱国主义和乐善好施等公民精神联系在一起了，实现了公民精神与公共行政精神的融合。无论是从“社会公平”还是“行政伦理”的角度去阐述公共行政理论，都说明了弗雷德里克森是一个关心公共行政价值的人，他从价值层面思考行政问题，倡导公共行政精神，为政府改革指明了正当的价值取向。虽然部分学者认为弗雷德里克森关于公共行政的观点可操作性，组织理论也没有详细到具体的组织设计，但是对于公共利益的关注，对公共行政精神的论述，确是最明确不过的公共行政价值倾向——社会公平。弗雷德里克森的行政思想整体是围绕社会公平这个核心价值来论述的，这是贯穿整个理论体系的核心。四、启示我国社会公平的情况，自改革开放以来，我国的公共行政是已提高效率为坐高价值的，在很大程度上忽略了社会公平的问题：效率优先，兼顾公平，就说明了我们的效率取向。这在需要大力发展生产力的历史条件下是可取的，问题在于到了今天，公平问题日益突显出来，市场经济必然导致贫富分化：不公平的起点，妨碍了效率，导致了诸多社会问题。如果一如既往的效率优先，将无法使这些问题得到很好的解决。在公民社会里，公平问题是不容回避的，我国公共行政的发展必须正视公平问题，而弗雷德里克森为我们提供了可参考的理论依据。然而，对处于风口浪尖上的中国，如何来践行社会公平是一个很现实的话题。一方面应该明确政府依然是实现社会公平的主导力量。如弗雷德里克森所述的公共性决定了政府是公共行政事务的提供者之一，意味着政府与公民是一种平等的关系，意味着公共事务是由政府和社会共同来处理的。只是政府在这种参与方式中处于主导的作用，这要求行政人员在政策制定时必须以社会公平作为政策的首要原则。另一方面，构建和谐社会必须把实现社会公平当作核心任务来捉。社会公平是一个历史概念，它依赖于一定的经济基础，以一定的物质为保证，正所谓“效率优先”，但我们不能片面追求发展经济而忽视社会公平，置“兼顾公平”于不顾，因此我们在构建和谐社会的过程中，应该注意协调好效率与公平的关系，早日实现社会的公平，彰显公共行政的精神。第三，社会公平能否实现更大程度还依赖于人们对公平的普遍认可和理解，即公众的公平观的形成，而不仅仅是在学术界内为部分学者认可。在实践中，如果抛开这种主张深层次的含义，直接在本国行政中倡导“公平”，最终将会因没有深厚的动力，仅仅存在与技术层面，而无法真正实现社会公平。因此，我们政府应该赋予人们充分、平等的权利，引导他们学法、懂法、用法，鼓励他们积极参与公共事务管理，培养一批谙熟宪法、热心公共事务、见多识广的公民，改变他们原有根深蒂固的观念，植入“公平”观念。弗雷德里克森在行政伦理上倡导的乐善好施的爱国主义相对于职业主义和利己主义，更加表现为一种道德责任，在一定程度上可以将之纳入“道德政治”的范畴。道德政治，将对于人民的道德责任置于公共管理人员政府职业的核心，在投入到对国家的责任和职业的同时，充分尊重宪法赋予公民的平等和自由，保障他们的权利，而要杜绝利己主义。在中国，要在公共行政中体现乐善好施的爱国主义，最主要的是转变立法观念(行政以法律为前提)，调整制度设计（以制度为载体）。首先，涉及到行政方面的立法，应该实现由“权力保障”向“权利保障”的转变。过去行政立法观念主要以保障政府的权力为中心，强调公民的“服从的义务”。随着中国特色民主政治建设的不断推进，宪法和法律对公民私权保护的加强，以及公民维权意识的增强，要求在立法的过程中首先要确立公民权利保障的理念。至于制度设计的调整，应该要从“人情”出发。一个好的制度，比仅仅只是体现在行政效率的提高上，而应该能维护公平、公正，保证每个人的权益都能得到伸张。因此，制度的设计应该释放更多的善意。民主国家，有法律、有制度、有规则，更应该充满人性的温暖和道德的魅力。