4.全国耕地后备资源调查评价技术方案

1全国耕地后备资源调查评价技术方案为确保全国耕地后备资源调查评价工作的顺利实施，根据《全国耕地后备资源调查评价工作方案》有关要求，特制定本技术方案。一、工作背景耕地后备资源是实施土地整治的重要基础，是实现占补平衡的重要保障。自2003年完成上一轮耕地后备资源调查评价工作以来，经过多年的土地利用与整治开发，全国后备资源已发生了较大的变化，特别是近年来我国加快推进生态文明建设，上一轮调查评价结果已不能全面、客观反映当前我国的耕地后备资源状况，不能满足当前生态文明建设的要求，有必要对当前全国耕地后备资源进行清查和摸底。同时，在第二次全国土地调查（以下简称“二次调查”）中，一些省份按照以土地利用现状认定地类的原则，将林区、草原以及河流湖泊最高洪水位控制范围内和沙化荒漠化的“不稳定耕地”纳入了耕地范围调查统计。另外，二次调查新增耕地面积中还包含了部分农民自行开发，且长期未纳入地方统计的耕地数据。这部分耕地的后续有效利用与科学管理，也急需要界定其每一地块的准确位置，并加以标注说明。二、总体目标2通过开展全国耕地后备资源调查评价工作，全面查清可开垦土地、可复垦采矿用地等耕地后备资源的面积、类型、权属和分布情况；结合耕地后备资源调查评价工作，补充开展二次调查“不稳定耕地”和新增耕地调查，落实到地块，上图入库。建设国家、省、市、县各级调查评价综合数据库，为下一步耕地的开发与利用奠定基础，为科学制定相关耕地保护政策提供决策依据。三、工作任务在上一轮耕地后备资源调查评价和二次调查工作基础上，开展新一轮耕地后备资源调查评价工作。通过充分研究，在试点经验的基础上，制定调查评价技术标准和数据库建设标准，建立调查评价技术体系，指导和规范各省（区、市）开展调查评价和数据库建设工作。主要任务包括：耕地后备资源调查评价、二次调查“不稳定耕地”和新增耕地调查。（一）耕地后备资源调查评价。以二次调查和2012年度土地变更调查结果为基础，结合土壤普查、农业普查、全国国土规划纲要、土地利用总体规划、土地整治规划、生态环境保护规划等成果和资料信息，综合考虑区位、交通等开发条件，以图斑为单元，调查评价可开垦土地和可复垦采矿用地的宜耕性；以县为统计单位进行数据汇总，建立耕地后备资源调查评价数据库，掌握全国耕地后备资源总体状况；分析耕地后备资源开发的经济、生3态、社会效益，提出合理开发利用的政策建议。在耕地后备资源调查评价结果基础上，开展可复垦为耕地的历史遗留工矿废弃地潜力规模调查。（二）二次调查“不稳定耕地”调查。以二次调查标准时点数据库为基础，以二次调查中各省报送的“不稳定耕地”面积作为参考，经实地核定位置、范围、质量等级、利用状况等，形成“不稳定耕地”调查结果，实现“不稳定耕地”的上图入库。对“不稳定耕地”后续利用条件进行分析，提出政策建议。（三）二次调查新增耕地调查。以二次调查标准时点数据库为基础，对比二次调查与1998年度土地变更调查结果，确定耕地增加的省份。对二次调查增加的耕地，经实地核定位置、范围、质量等级等，形成单位和个人自行开垦的新增加耕地面积调查结果，实现对这部分新增耕地的上图入库。并对二次调查新增耕地利用条件进行分析，提出政策建议。四、技术路线（一）耕地后备资源调查评价。围绕耕地后备资源调查评价目标和任务，依据统一的调查评价技术标准，充分利用二次调查、2012年度变更调查和新一轮国土资源大调查耕地后备资源调查评价成果，结合土壤普查、农业普查、土地利用总体规划、土地整治规划、生4态环境保护规划等成果，按照内业为主、外业为辅的原则，以2012年度土地调查数据库为基础，采取“限制性因子”评价法，调查评价耕地后备资源的宜耕性，形成县级耕地后备资源调查评价成果，经逐级检查、核实和汇总，形成国家、省、市、县各级调查评价成果。（二）二次调查“不稳定耕地”调查。二次调查中上报“不稳定耕地”的有关省份，以二次调查上报的“不稳定耕地”面积作为参考，以二次调查标准时点数据库为基础，经实地核定类型、位置、范围、质量等级、利用状况等，形成调查结果。对与二次调查上报“不稳定耕地”面积不一致的，必须单独标注，并征求省级二次调查办公室意见后，由省厅以专报报部审核。国家对地方成果进行核实确认，形成国家、省、市、县各级“不稳定耕地”调查成果。（三）二次调查新增耕地调查。二次调查与一次调查耕地面积对比增加的省份，以1998年度土地变更调查结果为基准，以二次调查标准时点数据库中的耕地图斑为控制范围，依据国家下发的参考面积，将属于单位和个人自行开垦的且符合一定条件（未在1999年以来历年变更调查中反映且标注的耕地，未纳入1999年以来土地开发整理项目库的耕地，不属于调查精度提升、耕地系数调整、国家停征农业税等释放出来的耕地，以下略）的新增耕地，形成单位和个人自行开垦的新增耕地面积；经实地5核定位置、范围、质量等级等，形成调查结果。国家对地方成果进行核实确认，形成国家、省、市、县各级新增耕地调查成果。五、调查评价对象（一）耕地后备资源调查评价。包括可开垦土地和可复垦采矿用地两大类。可开垦土地主要是指自然形成的尚未开垦的未利用地，也包含因生产建设或自然灾害损毁等造成的废弃的未利用地。包括土地调查数据库中的其他草地（043）、沿海滩涂（115）、内陆滩涂（116）、盐碱地（124）、沼泽地（125）、沙地（126）和裸地（127）7个二级地类。可复垦采矿用地是指废弃的采矿、采石、采砂（沙）场，盐田，砖瓦窑等地面生产用地及尾矿堆放地，土地调查数据库中的采矿用地（204）。（二）二次调查“不稳定耕地”。二次调查成果中，处于林区、草原以及河流湖泊最高洪水位控制范围内和受沙化、荒漠化等因素影响的耕地。（三）二次调查新增耕地。根据《国土资源部办公厅关于完善第二次全国土地调查中耕地增加或减少有关政策的通知》（国土资厅发〔2009〕70号）要求，属于1999年1月1日《土地管理法》修订施行后，由单位和个人自行开垦且符合一定条件的新增耕地。6六、程序与方法（一）准备工作。为保证全国顺利完成耕地后备资源调查评价工作，在工作方案、技术方案的基础上，制定耕地后备资源调查评价技术规定、耕地后备资源调查评价综合数据库标准（建议稿）、耕地后备资源调查评价综合数据库建设规范、成果提交办法等相关技术标准，规范耕地后备资源调查评价工作，保证调查评价成果的科学性和统一性。通过试点完善相关技术标准，并对各地进行技术培训。（二）耕地后备资源调查评价。1.划分评价区。参照《农用地分等规程》全国标准耕作制度分区，将全国耕地后备资源划分为12个一级区，分别为I.东北区、II.黄淮海区、III.长江中下游区、IV.江南区、V.华南区、VI内蒙古高原及长城沿线区、VII.黄土高原区、VIII.四川盆地、IX.云贵高原区、X.横断山区、XI.西北区、XII.青藏高原区。2.设定评价指标。评价指标涉及生态环境、立地条件、气候条件、区位指标等4个方面，具体包括：生态条件、年积温、年降水量和灌溉条件、土壤污染状况、排水条件、土层厚度和母质条件、地形坡度、盐渍化程度、土壤质地、土壤pH值、耕7作便利度等评价指标。根据各评价区耕作特点，采用不同的评价指标。耕地后备资源的不宜耕评价指标表评价结果评价指标不宜耕生态条件生态保护区内、或开发可能导致土地退化、或引起地质灾害年积温＜1800℃年降水量和灌溉条件天然降水量＜350mm且无灌溉条件，不能满足作物生长要求土壤污染状况土壤遭受污染排水条件无排水条件土层厚度和母质条件北方＜60cm且无客土土源南方＜30cm且基岩为难风化岩石且无客土土源地形坡度可开垦≥15°、可复垦坡度≥6°盐渍化程度土壤盐渍化程度重度以上且无灌溉排水条件土壤质地土壤质地为砾质土或更粗或岩石露头度大于2%土壤pH值pH≥9.5或≤4.0耕作便利度难以到达耕种3.制作调查评价底图。国家组织队伍，在2012年度土地调查数据库中提取其他草地（043）、沿海滩涂（115）、内陆滩涂（116）、盐碱地（124）、沼泽地（125）、沙地（126）、裸地（127）、工矿用地（204）等地类图斑，作为调查对象图层。评价指标中，年积温、年降水量相关资料由国家收集，与调查对象图层叠加，标注不满足年积温和年降水量要求的图斑，制作调查评价底图。4.收集资料和整理。地方收集土壤普查、农业普查、土地利用总体规划、8土地整治规划、生态保护区规划等成果和资料，获取生态环境、地形地貌、气象、水文、土壤等耕地后备资源宜耕性评价指标数据。对有数字化条件的评价指标进行数字化，并根据2012年正射遥感影像图或土地调查数据库进行纠正，建立评价指标图层。5.补充调查。若现有资料不能满足地方调查评价工作要求，包括资料不足、不实、不详、陈旧等，应进行外业补充调查，补充、修正评价指标数据。6.宜耕性评价。通过内外业调查，将每一评价指标信息填注到评价对象图斑属性信息表中。如评价对象图斑某一指标评价结果不同，则需要进一步细分图斑，保证图斑属性相对均一，形成评价单元。采取“限制性因子”评价法，对评价单元进行评价。评价单元参评指标中，有任何指标项不符合宜耕条件的，划分为不宜耕，其余为耕地后备资源。7.评价结果属性信息标注。将评价过程中耕地后备资源调查评价结果标注在评价单元属性信息表中。依据耕地后备资源调查评价结果，建立耕地后备资源调查评价图层“HBTC”，分类型对图斑属性进行标注。不宜耕土地标注为“FHB”，宜耕土地标注为9“GDHB”。可复垦为耕地的历史遗留工矿废弃地标注为“LSYL”。所有评价单元的属性信息，应包含综合评价结果，以及所有单项指标评价结果。（三）二次调查中“不稳定耕地”调查。1.调查省份及参考面积。二次调查中，上报“不稳定耕地”的河北、内蒙、辽宁、吉林、黑龙江、浙江、江西、山东、河南、湖北、湖南、海南、重庆、云南、甘肃、青海、宁夏、新疆等18个省（区、市），以上报面积作为参考开展调查（见附表1）。2．资料收集和整理。地方准备二次调查标准时点数据库，收集有关法律法规，收集基本农田保护相关资料、土地开发整理项目资料、全国农用地质量等级更新调查评价与监测成果资料、2009年以来变更调查资料、土地整治规划、生态保护区规划成果和资料等，为二次调查“不稳定耕地”调查做好资料准备。3.调查核实。在二次调查数据库中提取耕地图斑，扣除基本农田保护区、土地开发整理项目区内的图斑，确定“不稳定耕地”图斑范围。结合遥感影像、土地整治规划、生态保护区规划成果和资料、2009年以来变更调查资料等，调查“不稳定耕地”数量，10确定“不稳定耕地”类型和利用状况，区分二次调查上报的“不稳定耕地”和新增加的“不稳定耕地”。依据“全国耕地质量等级更新调查评价”成果资料，确定“不稳定耕地”的质量等级。以二次调查标准时点数据库为基础，将“不稳定耕地”调查核实成果上图入库。4.上图标注。根据“不稳定耕地”调查核实结果，建立“不稳定耕地”图层“BWTC”。按照不稳定耕地类型、质量等级、利用状况等，对“不稳定耕地”调查结果进行标注。（1）“不稳定耕地”类型标注如下：①二次调查上报的“不稳定耕地”。位于河道防洪泄洪区内的标注为“HDBW1”；位于湖泊防洪泄洪区内的标注为“HPBW1”；林区内林业职工自行开垦的标注为“LQBW1”；草原过度开垦的标注为“CYBW1”；受土地荒漠化、沙化及其他因素影响的标注为“HSBW1”。②新增加的“不稳定耕地”。位于河道防洪泄洪区内的标注为“HDBW2”；位于湖泊防洪泄洪区内的标注为“HPBW2”；林区内林业职工自行开垦的标注为“LQBW2”；11草原过度开垦的标注为“CYBW2”；受土地荒漠化、沙化及其他因素影响的标注为“HSBW2”。（2）质量等级按照“全国耕地质量等级更新调查评价”成果标注。（3）利用状况标注如下：对于不符合相关法律法规，但耕地质量较好、并连续多年保持稳产高产的标注为“WG”；对于要经过一定工程措施改造后能达到常年稳定收获的标注为“GZ”；对于继续耕种会影响生态环境或难以保证稳定收获的标注为“BW”。5.上图标注要求。（1）标注图斑在二次调查标准时点数据库中必须为耕地