电子政务评估指标体系研究

电子政务评估指标体系研究世界性的电子政务建设浪潮发端于1993年9月美国政府倡导实施的“信息高速公路计划”。目前，各国政府都在力促政府上网，联合国经济社会事务部更把推进发展中国家政府信息化作为今后的工作重点。作为一个大的发展中国家，我国今后一个时期信息化工作的重点也是电子政务建设，2002年“推行电子政务”还被写入党的十六大报告中，足见党和国家对电子政务建设的重视程度。我国推行电子政务，是为了实现一个具有更高效率、更好服务品质，并逐步降低行政成本的政府。为了保证上述目标的圆满实现，政府不仅要在电子政务建设的整个过程中占据主导地位和发挥主体作用，而且对已经实施了的电子政务的运作状况也必须予以密切关注并进行有效监管，防止一些部门摆花架子，走过场，搞“面子”工程，使电子政务真正取得效益。这就需要对电子政务的实施状况进行评估。我们认为，建立科学的电子政务评估指标体系是一项切实有效的措施，政府可以通过自身或借助于第三方对电子政务实施后的运作状况进行科学、合理、全面、客观、公正的评议和考核，从而使各级政府在彼此间的相互比较和评测中，激发起变革的勇气和发展的信心，合理定位电子政府的角色，提升政府的信用，提高政府的绩效，更好地引领我国电子政务建设的方向，规范电子政务项目的管理，保证电子政务具有长久的“生命力”并符合公众要求或期望，为今后的电子政务工程建设提供指导。本子课题设立和研究的目的，是要在探究电子政务评估的必要性和意义，借鉴信息化领域评估所应用的理论和方法，并在参考国内外电子政务评估经验成果的基础上，建构一个较为合理的电子政务评估的指标体系，并对各项指标的标准化问题和量化方法进行初步探讨，以便提供科学的、客观的评估依据，来检验已运作的电子政务建设项目是否实现了预期目标，其存在的问题，以及今后需要改进的方面。需要说明的是，由于受电子政务建设的经验和资料、时间的限制，本子课题的研究只能是初步的。我们研究的对象和范围是公众信息网上的电子政务，是对已实施的电子政务的评估，即对正在运作的电子政务的绩效进行的评估。一、电子政务评估的必要性及意义在国家层面，我国已把信息化定性为“关系现代化建设全局的战略举措”，“电子政务是今后一个时期信息化工作的重点”，但是，目前中国电子政务发展的状况与存在的问题如何？中国电子政务发展的前景怎样？各地区电子政务水平与结构对整个国民经济发展的影响如何？对这些问题，我国目前尚未有科学与完整的量化的数据来反映与评价。因此，迫切需要建立适合中国国情的评价与比较电子政务水平及发展的指标体系，迫切需要研究测算中国电子政务水平与发展状况的计算方法，以对中国及各省（区、市）电子政务水平、发展进程、存在的问题进行量化的反映与评估，以促进全国及各地区电子政务的良性发展，从而促进中国经济乃至现代化的发展。㈠电子政务评估的必要性我们从以下几个方面简要阐述电子政务评估的必要性：⒈电子政务评估是维护国家安全和利益的重要手段由于互联网上的信息传播不分民族、种族和国家，没有空间的限制和国界的壁垒，所以，上网的任何一个人都可以轻易地跨越“国界”，与别国政府或别国公民自由地交流往来，各国政府的电子政务所服务的对象也不一定是本国的公民。于是，传统的与土地密切相连的国家疆界和国家主权行使空间被打破，各国被愈加紧密地联结在一起，谁也不能脱离于网络之外求取独立发展。“在以和平与发展为主旋律的现时代，技术成了替代军事而调节国家之间的权力和权威分配、利益关系等国际政治生活的主要杠杆。在当今世界上，某个国家技术上的强大，大致预兆了它政治上的强大。”（刘文海著：《技术的政治价值》，人民出版社，1996年版，第88页。）j随着各国电子政务建设的逐步开展和信息化进程的不断加快，各国政府对互联网的依赖性会越来越大，各国要维护国家主权、信息安全和自身利益，就必须加强“网络国防”建设，这就需要政府坚持对涉及电子政务信息安全的各个环节进行评估，以便采取积极的应对策略，尽可能地维护国家的安全和利益。⒉电子政务评估是保证电子政府秩序的积极策略政府应时时刻刻把确保社会政治稳定放在突出位置。信息技术可以为政府所用，但它本身并不能保证一定被用于有利于稳定社会政治秩序的目的。互联网自身的技术特征使政府在保证电子政府的秩序与信息安全方面都面临以往技术条件下未曾有过的困难。由于政府和社会管理愈来愈强烈地依赖网络和数字信息，而社会如此大规模地由一种极易受到普遍故障、错误、破坏和罪企图影响的技术控制，一旦出现问题，社会秩序就会被搞乱，政治秩序与政治稳定就会受到影响，为此，有必要对电子政务运作秩序状况进行评估。首先，信息意味着更多的公开性，公开性意味着更多的民主，于是，为保障公民的民主权利，政府必须实行政务公开，这本身并没有错误。但是，由于计算机等先进的信息工具可以比手工更巧妙地编辑和操纵信息，并且这些信息的真实可靠性又没有完善的机制保障，这就难免会存在严重的信息失实和信息膨胀问题，使政府、企业和公民据此做出的判断错误。这需要对电子政务提供的信息资源的实际状况做出评估。其次，一年365天时时在线的网上政府要想就网上即时出现的所有电子政务都做出深思熟虑的判断和及时妥当的处理是不可能的，要从网上“大众”的意见和建议中调查出大众的真实意愿也是非常困难的，这就使政府了解公众的需求和检测电子政务处理公众意见和建议的情况成为必需。最后，公民在网上享受其信息自由权（包括信息的获取、加工、处理、存储、传播的权利，以及信息加密的权利）的同时，也会遭遇信息欺骗、电脑病毒、电脑犯罪（包括偷盗行为、色情犯罪等）、隐私权受到侵犯、知识产权争执等一系列烦扰。虽然互联网作为人们未来获得信息和实现社会多种功能的主要载体，会对未来的民主政治运作发挥积极的作用，但计算机的集中和控制信息的能力也较易被别有用心者利用，成为摧毁民主价值的工具，影响到国家的稳定。为此，政府需要对电子政务的安全秩序进行评评估。正因为上述可能性事实存在，对电子政务的安全素质和应变能力进行评估，将会对政府维护网上秩序，规范和制约网上行为，调整网上发生的各种社会关系，把互联网的自由控制在政府的许可之下，把电子政府建设和网上民主发展纳入法制轨道等产生积极影响。只有网上秩序井然，公民才能真正享受到民主权力和信息自由权。⒊电子政务评估是促进政府改造的动力源泉电子政务是一项庞大的社会系统工程，它的建设不仅需要技术基础，也需要公众基础和政府基础，需要政府加大力度进行管理流程的再造、组织的优化重组、职能的重新确定和行政体制的变革来提供推行电子政务的基本前提。由于政府所需进行的相关改革既是电子政务发展的深层次需求，也是影响社会稳定的不安全因素，所以，电子政务所引发的一系列矛盾、冲突是必然的，不可避免的。政府应该把握好信息社会带来的良好机遇，保证电子政务建设的稳步推进和谨慎进行，应充分考虑到电子政务推行后社会的承受能力和各项措施之间的协调配套，通过及时、准确地评估电子政务的实施状况，从评估结果中了解我国电子政务的实现程度（百分比）、发展状况、在世界各个国家中的排名、其发展程度总体上属于哪一个级别（高于世界平均指标，抑或低于世界平均值），使公众理解我国目前电子政务的发展状况以及其所带来的一系列必要的改革震荡，关注并监督政府的信息化建设工作。我们希望通过评估结果来影响政府信息化的发展策略，带动行政体制的深层变革。⒋电子政务评估是正确引导电子政务建设的需要电子政务效果的评估体系从表面上看是一个检验体系，而事实上更是一个指导体系。一方面，有了这样的体系才能及时发现问题，利用先进的信息技术有针对性地解决现代电子政府运作过程中的效率、成本、服务、管理等方面的问题，为电子政务的进一步向前发展保驾护航。另一方面，通过建立科学的指标体系和确立合理的标准化指标，可以指出各级政府与发达国家电子政务建设水平的差距，以及国内各级政府部门电子政务应用水平的差距，从而吸取先进经验，修正自身不足，为我国的电子政务建设引领正确的方向。⒌电子政务评估缘于巨大资金投入后的效益回报要求我们来看一组数据：据世界银行估计，仅仅在发展中国家建立适当的信息技术基础设施就将需要3000亿美元投资。据估计，我国在政府上网工程建设中，至少需要建设6000个网站，如果每个网站的建设费用按平均50万元计算，每年运营费用按平均10万元计算，此项工程将至少带来30亿元投资和每年6亿元的费用开支。而截至2002年上半年，gov.cn下的政府站点域名已发展到4722个。（未来5年中国将投资1万亿元推动政府电子政务发展,中国新闻网,,2002-6-14。）“据悉，仅中央政府层面的电子政务建设投资至少10亿元以上”，“中国各级政府IT设备采购迅猛增长，总金额达到283亿元”，“未来5年，全国电子政务市场将达2000亿元”，“各地用于电子政务的预算加起来达上万亿元”。（姜奇平，建设有效益的电子政务，电子政务工程服务网[e-mail]，2002-10-28。）另据测算，如果北京市的政府工作人员每人每天上网一小时，一年就要5000万元，扩展到全国，将是一个惊人的数字。还有，北京将在5年内投资300亿消除数字鸿沟。据了解，北京市政府已经决定在未来5年中，投资300亿元用于信息化建设。与此同时，北京电信将在7年内每年投资70亿至80亿元，用于北京市基础设施和奥运通信网络建设，7年累计投资将超过550亿元。（北京将在5年内投资300亿消除数字鸿沟，转载《北京晚报》，，2002-11-12。）据赛迪顾问统计，2002年上半年，中国政府机构电子政务建设软件投资额为21.1亿元，占软件总体市场的比例为14.7%。其中：平台软件（包括操作系统、数据库和系统及网络管理软件）的采购额为6.60亿元，中间软件(包括中间件、网络安全软件)的采购额为1.79亿元，应用软件的采购额达12.71亿元，政府机构对电子政务软件的采购规模已经相当可观。还有统计表明，2001年我国政府电子政务采购额为280亿元，2002年达到350亿元，年增长率近25%（我国电子政务高速发展今年投资将达350亿.信息化建设，.2002（11）：46。），而且在电子政务工程建设巨大的先期投入之后，在一段时间内，政府用于电子政务运作的行政成本还有不断攀升的趋势。据中国计算机用户协会微机系统分会透露，为加快电子政务发展速度，在今后五年里中国信息化基础设施投资规模将达到一万亿元。（我国电子政务高速发展今年投资将达350亿.信息化建设，.2002（11）：46。）由以上一系列数据可以得出结论，电子政务建设是一项投资巨大的工程项目。但美国布鲁金斯学会一项研究成果表明：这些年来由于电子政府的加速发展特网给美国人带来的成本节约高达每年2000亿美元，相当于国民生产总值的2%，每年可以提高劳动生产率0.4%。（张宇贤、高辉清，中国电子政务建设的宏观效益分析，来源中国经济时报，01-10-2003。）可见，电子政务可以带来突出效益，不只是经济效益，还有社会效益。发展电子政务的一个主要目的是为提高政府管理能力和服务水平创造条件，因而它不能完全按一个市场化项目的评估标准来衡量它的投入与产出，而应当把它的经济效益和社会效益结合起来综合考虑。当然，为了提高电子政务的效益，在设定电子政务目标之时，应当考虑目标的评测标准。提高目标的可测量性是提高电子政务效益的一个关键点。特别需要强调的是，电子政务的目标经常是社会效益，社会效益的可测量性本来就弱于财务指标、工程技术指标。如果因社会效益难以测量就不测量，那将是很危险的，这会成为我们工作的漏洞，影响政府对效益的追求。虽然电子政务的社会效益不是那么直观，但是我们还是可以提出一些直接或间接的统计与调查办法，如用户满意率调查、运行数据统计等等，通过某些正面、侧面的方法测出效果来。所以，政府要努力寻求有效的测量方法来评估社会效益，这种努力会引导电子政务走上重效益的轨道上来，指导电子政务今后的健康发展。㈡电子政务评估的意义随着电子政务建