第2章电子政务与现代政府

第2章电子政务与现代政府人类社会在发展，政府的行政理念也在发展。为了使政府适应社会发展，需要按照先进的行政理念进行行政体制改革。2.1世界各国的政府行政体制改革状况•2.1.1行政体制改革的基本内容•2.1.2美国历史上的政府行政职能变革•2.1.320世纪70年代开始的世界性“政府再造”运动•2.1.4各国行政体制改革的基本趋势•2.1.5中国行政体制改革的历程与现状2.1.1行政体制改革的基本内容•行政体制改革包括政府功能的定位、政府组织结构的设置、行政权力的运行、行政法制的建设以及行政人员的管理等方面的改革。•就内容而言，行政体制改革可以简单地分为两部分：–政府内部自身的改革–政府在整个社会中的定位。•这两部分内容构成了政府行政体制改革的内容逻辑。1.政府内部自身的改革•·人力资源改革；•·公共服务改革；•·中央与地方关系改革；•·行政审批制度改革；•·管制改革；•·公共部门危机管理；•·电子化政府；•·地方政府治理；•·其他。•·政府运行方式改革；•·政府管理方式改革；•·行政技术和方法改革；•·行政职能改革等。2.政府在整个社会中定位的调整世界银行按照政府能力所能承担的功能，将政府职能划分为三个层次中型职能基本功能功能层次解决市场失灵问题促进社会公平积极职能小职能提供纯粹公共服务：·国防·法律和秩序·财产所有权·宏观经济调控·公共医疗卫生保护穷人：·反贫穷计划·消除疾病解决外部效应：·基础教育·保护环境规范垄断企业：·公用事业法·规范反垄断法克服信息不对称：·保险·金融法规·消费者权益保护提供社会保险：·再分配·养老金·失业保险•我国张国庆等人则认为，政府职能可以从不同角度进行划分和考察：•（1）从职能的作用领域看：政治职能、经济职能、文化职能、科技教育职能、社会管理职能等。•（2）从职能的属性看：统治职能、保卫职能、管理职能、服务职能等。•（3）从职能的性质看：行政立法职能、行政司法职能、行政检察职能等。•（4）从职能的过程和作用方式看：计划职能、指导职能、协调职能、控制职能、沟通职能、监管职能等。2.1.2美国历史上的政府行政职能变革•1.美国政府放松规制阶段（—1933年）•2.“新政”时期（1933年—1980年）1.美国政府放松规制阶段（—1933年）•从18世纪下半叶开始，英国爆发了工业革命，古典管理思想开始萌芽。代表人物——亚当·斯密英国古典经济学的杰出代表和理论体系的建立者亚当·斯密（AdamSmith，17236月5日—1790年7月17日）的著作涉及许多现代管理的核心问题，他论述了分工在管理上积极作用，并把社会的最大分工描述为：市场是一只“看不见的手”，政府只是充当“守夜人”的角色。这种自由主义经济思想观点为政府的放松规制提供了理论基础。•19世纪80年代到90年代，是美国从农业社会走向工业社会的转型期，也是美国行政学的萌芽时期。•1900年发生的席卷德克萨斯州的盖尔维斯敦(Galveston,Texas)的一场飓风。这场灾难用六千人的生命唤醒了人们对公共利益的进一步关注和对政府行政管理效率的重视。“最好的政府，最大服务”逐渐成为各国政府的行政指导思想。•为了进行灾后重建，市政府采用了城市经理制——城市委员会的形式，形成一个专家管理的机制。城市委员会作为19世纪末行政改革的延续，大大减少了政党的政治色彩，进一步使行政－政治分离，同时也有助于提高公共行政的效率•公务员制度的建立以及城市膨胀的需求又催生了美国的公共行政学。•规制(regulation)是指政府为谋求社会整体利益，设立并依据一定规则对社会特定主体限制权利或课以责任的强制性行为。规制分为政府内部管理规制和政府外部管理规制。外部管理规制又有经济性规制和社会性规制之分。经济性规制主要是政府为确保市场公平竞争、资源配置有效和保障消费者利益而对经济主体设立的一系列认证、许可、条件、标准等的规则。社会性规制主要是政府为了保证社会安全和公民权益而在相关领域设立的一系列规则。放松规制就是强调市场的作用，给企业和公民更大的活动空间。•1887年伍德罗·威尔逊（ThomasWoodrowWilson，1856年—1924年）在《行政学研究》中提出了创立独立的行政学学科的构想。•费雷德里克·泰勒（FrederickW．Taylor，1856～1915）系统地研究和分析工人的操作方法和动作所花费的时间，逐渐形成其管理体系——科学管理。•在这一潮流的影响和推动下，“管理”的观念和方法也开始逐渐注入到行政问题之中，为行政管理学的研究提供了新的领域和方法，并推动行政学朝着实证研究的方向发展。FrederickW．Taylor2.“新政”时期（1933年—1980年）•1929年—1933年，美国经济进入大萧条时期。1933年，总统上任伊始就开始了新政：公共行政远离“中立”而靠向“政治”；政府一反过去“自由放任”的经济政策，肩负起广泛的社会经济的管理职能；总统权利不断膨胀，政府的权力得到了极大的扩展，规制机构成了“无顶头上司的政府的第四部门”。•人们通常把从新政到20世纪60年代末被称为“规制资本主义”时期。FranklinDelanoRoosevelt•20世纪60年代对于美国具有特殊意义，也经历了很多的事情。在国际上，处于长期的美苏冷战和军事对抗时期，又发生了古巴核导弹危机等重大事件；在美国国内，20世纪50年代末涌起的民权运动在60年代进入高潮，同时由于陷入越南战争，造成美国国内矛盾的深化和严重的社会动荡，黑人运动、工人运动、反战运动以及以猫王、披头士(TheBeatles)等为代表的青年反叛汇集成社会不稳定的力量。2.1.320世纪70年代开始的世界性“政府再造”运动•20世纪60年代以来政府规制职能缺乏合理的定位、规制权力的自主性扩大所造成的恶性结果，引起了全世界各国的广泛而深入的反思。70年代末期，以放松规制为核心的新行政管理（NewPublicManagement）运动很快成为全球浪潮。•1978年，卡特（JimmyCarter）政府开始实施《文官制度改革法案》。•1979年撒切尔夫人（MargaredThatcher）上台执政，并推行西欧最激进的政府改革计划，成了推动行政体制改革的先驱。•1981年罗纳德·里根（RonaldReagan，1911年2月6日—2004年6月5日）当选美国总统并尝试大规模削减政府机构人员规模、收缩职能、压缩开支、倡导公共部门私有化。•在这场行政改革大潮中先继出场的还有，新西兰的公共部门管理改革、澳大利亚的“财政管理改进计划”、日本的“小政府”、奥地利的“行政管理计划”、丹麦的“公营部门现代化计划”、法国的“革新公共行政计划”、希腊的“行政现代化计划”、葡萄牙的“公共选择计划”等。如果说上面所列的主要都是些发达国家的行政改革的话，发展中国家实行行政改革的也为数不少，马来西亚、南非、纳米比亚、加纳、智利和加勒比海诸国等都步入了行政改革的行列。2.1.4各国行政体制改革的基本趋势•1.公共部门的民营化•2.公共管理的企业化•3.公共服务的市场化•4.公共行政的民主化•5.公共运营的信息化2.1.5中国行政体制改革的历程与现状中国国务院机构改革年表（1949~2003）年份变化状况机构数量（个）1949年政务院初具规模351952～1953年第一次机构改革，机构增加421954年国务院成立，机构增加641955～1956年国务院扩充机构；811958年底第二次机构改革，机构减68个机构1959年60个机构（39个部委，21个直属和办事机构）1960～1965年第三次机构改革，收回权力机构79个，精简干部81万；1970年权力大下放机构32个（其中13个部队管理）1971～1975年动乱中恢复机构52个1976～1978年增加机构机构达76个1979～1981年机构大膨胀达到100个；1982年第四次机构改革，机构减部委、直属机构‘办事机构：61个1983～1984年再度膨胀机构65个；1985～1986年继续膨胀机构达到72个1988年第五次机构改革66个部、委局1989～1993年再度膨胀机构达86个1993年第六次机构改革59个机构-40个机构1998年第七次机构改革29个机构2003年除办公厅外，由28部门组成2.2电子政务与现代行政理念•2.2.1现代行政理念•2.2.2推进电子政务有助于实现现代行政理念•2.2.3实施电子政务推动行政体制改革2.2.1现代行政理念•1.法制政府理念•2.责任政府理念•3.透明政府理念•4.效能政府理念•5.服务政府理念•6.诚信政府理念•7.和谐行政理念1.法制政府理念•（1）权利本位。权利本位是一种法制政府价值观。它认为，人民的权利不是来自法律，也不是来自国家，而是一种不可剥夺的自然权利。因此，对于公民而言，“法不禁止即自由”，即法律不明文限制的行为，公民就可以自由地进行。•（2）依法行政。法制政府要求政府行为按照“法未允许即禁止”的原则进行，即政府权力的组织与运行都要受法律的制约，一切行政活动必须受法律约束；一切行政权利都应当是有限的，越权无效；行政行为的实施过程应当遵循法定的、合理的方式、方法和步骤。•（3）司法审查。司法审查要求行政从属于法，即行政不得违法、政府的侵权行为要受法律的追究。它的两个基本点是法律至上和法律保留。2.责任政府理念•（1）道德责任。道德责任也称伦理责任，是指公共行政组织及其公务人员在行使权力管理公共事物、提供公共服务的过程中必须遵循的道德规范与承担的道德责任。•（2）政治责任。在民主政治下，政府的一切行政行为都必须以民意为归属和依据，统治者的权力必须建立在被统治者同意的基础上。民主政治与专制政治的最大区别在于政府必须承担政治责任。所谓政治责任，就是行使公共权力者因违反政治义务而承担的政治上的否定性后果。这种政治上的否定性后果意味着相应的个人或组织已经丧失了从事行使政治权力的资格[1]。•（3）行政责任。行政责任指政府机关和公务人员在政府机关内部上下级之间必须承担的责任和义务。•（4）诉讼责任。诉讼责任是一种法律责任，它意味着政府必须接受司法机关的审查，即“王子犯法，庶民同罪”。•（5）赔偿责任。政府具有权力能力和行为能力，是法律关系上权利义务的主题之一。当政府机关的行为侵害人民权利时，也应当像其他法人组织一样承担侵权赔偿责任。赔偿责任也是诉讼责任的必然产物。3.透明政府理念•（1）公共利益至上。•（2）责任：向公民承担更多的责任，有义务提供客观、可靠、清晰的信息。•（3）有限例外，最大限度公开：政府信息公开是原则，不公开是例外。•（4）便利：为公众提供方便。•（5）成本：尽量减少收费。•（6）保护检举者。4.效能政府理念•（1）政府机构人员必须少而精干；•（2）政府行为必须是有效率的——对政府自身而言；•（3）政府应该和民众具有互动性，而政府也应具有回应性——有比较高的效能。5.服务政府理念•孟子曰：“民为贵，社稷次之，君为轻。”意即在政治、社会生活中老百姓是最重要的因素。•我国的宪法规定，一切权力属于人民，人民政府是代表全体人民行使权力的。随着行政改革的深入，这一宪法精神应该体现在政府的治理理念中，要求政府要从高位上走下来，从官本位向民本位转变，从管制的角色走向“服务者”的角色。•2007年两会闭幕时（2007年3月16日）温家宝总理：“必须懂得一个真理，这就是政府的一切权力来自人民赋予的，一切属于人民，一切为了人民，一切依靠人民，一切归功于人民。必须秉持一种精神，这就是公仆精神。政府工作人员除了当好人民的公仆以外，没有任何权力。”就是对各级政府工作人员提出的基本要求。6.诚信政府理念•政府是社会最具公信力的组织，它对社会诚信系统建设具有根本的引导与示范作用。•政务公开，只有实行政务公开，才能使政府提高信息的透明度。•行政机关公布的信息应当全面、准确、真实；行政机关制定的政策和发布的决定应相对稳定；•行政管理应严格依法，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定。如因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要变更行