2015年中国水业政策与市场年度盘点及展望

2014年，中国宏观经济呈持续调整态势，继续从高速增长向下调整，而环保产业作为战略新兴产业保持了良好的发展势头。回望2014年中国的环境产业，政策的频繁发布背后，是深改元年启动整个政策体系的逐步重置，而这必将深刻改变未来中国环境产业发展的格局。在此背景下，E20研究院隆重推出了中国环境产业市场年度盘点盛宴，此次年度盘点分为水业、固废、大气三个模块进行盘点与解读，以白皮书形式陆续发布，本期推出《白皮书17：2014年中国水业政策与市场年度盘点及展望》。2014年中国水业市场年度盘点2014年，中国宏观经济呈持续调整态势，继续从高速增长向下调整，而中国的水务市场作为我国现阶段第一战略性新兴产业，依然保持了良好的发展势头。2014年，在政策趋严、标准趋高、社会参与以及面向效果付费的环保产业新常态下，政府公共服务采购逐步落地，第三方治理被逐步推广，投融资体制不断改革，水务市场表现出了你方唱罢我登场的白热化竞争态势，而资本市场上水务企业的并购、上市、再融资热潮再度掀起，环保企业各领域的加速成长在2014年的水务市场纷纷上演。一、政策环境回望2014年全年的中国水业景况，政策的频繁发布可以说是一大关键词，这正成为严重影响中国水业的外部的“新常态”环境，也必将改变未来中国水业的市场规则。需求政策需求政策是在探底各方主体对环保产业的需求后，依据市场对主体的需求而制定的政策。例如新修订的《环境保护法》（以下简称《环保法》），就是典型的需求政策。在需求政策的推动下，监管的严格、面向效果的服务、标准的提升以及社会参与的常态化机制形成。需求政策下环境监管的绝对严格于2015年1月1日起实施的《环保法》是年内唯一一部由全国人民代表大会审议通过的环境类法律，被称为史上最严厉的《环保法》。新《环保法》将监督管理单独成章，并明确规定，“县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查。”，“国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度……作为对其考核评价的重要依据。”等一系列内容，体现了环境监管的加强，以及职责到人的有效落地。新《环保法》实施在即，国务院专门下发了《关于加强环境监管执法的通知》（以下简称《通知》），《通知》再次明确提出要着力强化环境监管、对各类环境违法行为“零容忍”以及强化监管责任追求等问题。目前，环保部正在抓紧制定完善环境监管的相关细则，监管的绝对严格将成为“常态”。需求政策下效果指标取代工程规划以前我们所做的“十一五”、“十二五”规划都是工程建设规划，是计划经济思路下，对项目、对钱的规划。新《环保法》赋予了公众的环境监督权，而公众对于水环境的监督，例如河道，不再以COD是否达标等指标性规划为依据，公众看到的是水的直接质量，在公众的影响下，政府对于环境的治理已从规划性指标逐步转向效率指标，使百姓能够直接感知到的环境效果，对环境治理效果进行监督，因此我们又称为效果导向时代。即将出台的《水污染防治行动计划》（以下简称《水十条》）亦具有新一届政府的痕迹，即面向效果的政策。《水十条》本身是一个目标性规划，其核心是要求在一段时期内，改善水环境。是环境政策从指标性环保向效果性环保转变的一个跨越。对于推动面向效果的合同环境服务、综合环境服务企业的成长，具有重大的意义。需求政策下排放标准“自主提升”环境监管严格对于环境企业来讲是在加大风险，当企业所承诺的排放标准不达标时，会产生一系列类似于行政的排放风险。因此，很多低成本低质量的技术路线将被淘汰，在原来被认为是高标准不经济的技术路线，将在严格的监管之下变得经济，风险在驱动产业技术经济的变化。而在效果指标导向逐步形成的过程中，治理企业为了达到可达标的效率，会自发的进行技术研发以及经济的投入，提高排放标准。因此在环保产业新常态下的排放标准提高与以往提标改造的驱动因素不同，原来的标准提升是被迫性的、强制性的，因此企业会存在侥幸心理，应付上级检查；但新常态下的排放标准的提升是自发性的，是在监管趋严、依效果付费的背景下，企业为了能够达到付费标准而自发形成的，是市场机制调节的结果。需求政策下产业三维结构形成在新《环保法》实施后，信息公开将成为产业需要关注的另一重点。新法利用第五章的内容，对公众参与及信息公开进行了明确。对于产业界而言，目前信息不公开是合法的，但是新法实施后，短期内，地方政府要出台环境信息公开办法，各地有多少排污点、排多少，不是只有环境监测部门才能知道，老百姓也有权知情。近期出台的与新《环保法》配套的《关于加强环境监管执法的通知》中也明确指出要推进执法信息公开：地方环境保护部门和其他负有环境监管职责的部门，每年要发布重点监管对象名录，定期公开区域环境质量状况，公开执法检查依据、内容、标准、程序和结果。每月公布群众举报投诉重点环境问题处理情况、违法违规单位及其法定代表人名单和处理、整改情况。《通知》中再次强调了群众参与的权利。国务院办公厅于2014年底发布的《关于加强政府网站信息内容建设的意见》中提出要做好社会热点回应，围绕社会关注的热点问题，相关部门和单位要通过政府网站作出积极回应，阐明政策，解疑释惑，化解矛盾，理顺情绪。显示出来政府对于群众意见的高度重视，以及“三维市场”（政府、企业、群众）的逐步形成，群众不再只是简单的信息受众体，社会行为已影响到政府决策层面。交易政策交易政策指在环境治理产业链上，各主体之间在产生相互关系时所遵从的政策，例如政府购买公共服务，即讲的是政府与治污者之间的关系；付费机制、第三方治理讲的是排污者与治污者的关系。交易政策下政府采购公共服务落地政府公共服务采购讲的是治污者向治污企业采购环境服务的关系。以水环境治理为例，政府作为水环境治理的责任主体，无法自我进行水环境治理并监督，因此政府需要向治污企业采购环境服务，并依据需求政策中的面向效果付费原则依据治理的效率向治污企业付费，而政府环境治理的资金来源主要为财政补贴。今年，李克强总理主持召开国务院常务会议中，亦表达了政府向社会采购公共服务的积极意愿，提出将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。这为环境服务采购体系的建设和完善释放了非常正面的信号。会议将市政管网、污水和垃圾及再生利用设施建设列为“重点任务”，明确了在环境领域公共服务可以由政府采购市场服务来完成的改革思路。同时，会议还在采购范围、采购方式、资金管理、监督评价等方面提出了指引意见，为下一步具体政策的制定指明了方向。目前，财政部的预算改革，允许财政的钱去列支预算买服务，支持的是政府采购公共服务，亦是面向效果付费的一个体现。交易政策下第三方治理在工业企业中被推广第三方服务、第三方治理讲的是排污者与治污者的关系。在新《环保法》的压力下，地方环保部压力加大，同时，排污企业也很紧张，新《环保法》实施后，环境治理问题可上升到刑事责任，同时赋予了公众的监督职权，监管的严格对环境产业来讲也是在加大风险，排放达不到承诺的标准，会产生一系列类似于行政的排放风险。因此在一系列强制政策的逼迫下，工业企业的第三方治理正紧锣密鼓的展开。以危废为例，原来产废企业可能采取偷排的方式处理废弃物，在监管加强后，产废单位必须对危废进行治理，即污染者向第三方采购治理服务。交易政策下污水处理费收费机制逐步完善污水处理收费机制指的是市政污水领域，治污者与排污者的关系，百姓作为自来水的使用者需要缴纳自来水费，而作为污水的产生者，需要交付污水的治理费用。而污水处理厂作为污水的治理机构担负着污水达标治理的责任。污水处理费搭建了污水处理治污者与排污者之间的关系。今年1月1日起实施的中华人民共和国国务院令第641号文件《城镇排水与污水处理条例》（以下简称《条例》）指出：污水处理费应当纳入地方财政预算管理，专项用于城镇污水处理设施的建设、运行和污泥处理处置，不得挪作他用。由于污水处理费的收费机制尚未健全，因此现阶段的污水处理收费机制尚不能满足设施建设、运行以及污泥处理处置的要求。目前已有部分城市实行阶梯水价，例如北京，阶梯水价的实现，提高了管网、污水处理厂以及污泥处理处置的运营费用，使污水处理收费机制得到了进一步的完善。投融资政策投融资政策旨政府、企业融资时所依据的政策，例如企业的上市融资、股权融资、项目融资等。投融资政策下企业迎来大资本时代中国目前正在经历一个最大规模的资产重置时代，几万亿资本会在未来两三年内易主，上年年底国务院60号文、国务院43号文、财政部76号文等多项政策的集中发布释放了大资本时代来临前的正能量信号。在国务院、发改委、财政部多部门的联合推动下，地方国企的混合所有制改革、PPP模式的落地将影响未来的重资产格局的改变，产业的并购、收购浪潮将大规模袭来。目前，中国的环境公司已到了扎堆上市时期，且受到了资本市场一定的倾斜。新三板的开放为中小企业上市提供了契机，今年内即将展开的股票注册制为民营企业融资提供了渠道。此外，在产业基金的带动下，社保资金、保险资金等低成本资金将大体量进入市政基础建设领域，环保产业将迎来万亿级盛宴。投融资政策下社会资本进入基础设施领域更为通畅去年陆续推出的多项政策均提到要引入社会资本，在基础设施及公共服务领域建立长期、稳定的合作关系。尤其是在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中明确提出：积极推动社会资本参与市政基础设施建设运营。通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施等市政基础设施项目，政府依法选择符合要求的经营者。政府可采用委托经营或转让—经营—转让（TOT）等方式，将已经建成的市政基础设施项目转交给社会资本运营管理。该文件的推出对社会资本参与市政基础设施建设提供了机会。二、市场热点水务领域可概括性的分为传统领域和新兴领域两类。如供水、污水属于传统领域；海水淡化、污泥处理处置、再生水等则属于新兴领域市场。2014年，水务传统领域整体表现出行业竞争加剧态势，而新兴市场则活力四射、成为新一轮水务市场的关注点。1.传统水务领域行业竞争加剧传统水务领域：城镇供水接近饱和，二次改造热潮掀起城镇供水发展迅速，截止2013年，我国城市供水总量达537.3亿立方米，县城供水总量达103.87亿立方米，建制镇年供水量1261753万立方米，乡年供水量114674万立方米；城市供水普及率达97.56%，县城用水普及率达88.14%，建制镇集中供水比例为91.3%，乡集中供水比例为76.7%；城市供水管道达64万多公里，而县城供水管道长度达7万多公里。我国城镇供水工程已基本完成，城镇供水市场已接近饱和。但经过多年腐蚀，目前，一些老旧小区内的供水管线及入户管道已出现严重的锈蚀现象，供水管网的二次改造热潮掀起。目前，吉林、上海等多省市已展开二次供水改造升级工程，二次供水改造市场已成为继传统供水设施建设后的新一市场热点。此外，随着生活质量的提高，在自来水覆盖率逐年增长的同时，人们对管道直饮水的要求逐步提高，这已成为供水领域的一个新兴市场热点。目前，已有部分企业布局直饮水市场，如巴安水务等。传统水务领域：农村污水处理成为新热点污水处理能力方面，据E20研究院不完全统计，截止2014年底，全国建成污水处理厂约3800座，污水处理能力约1.6亿立方米/日。根据《“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》，“十二五”期间，全国城镇新增污水处理规模4569万立方米/日，即到2015年，我国城镇污水处理能力达到17755万立方米/日（本处数据以E20调研数据为基础测算），截止2015年底，我国仍将新增污水处理能力0.176亿立方米/日。因此污水处理在“十二五”末期仍为水务领域的市场热点行业。但与“十二五”前期不同，随着国家环境治理要求的提高，环境政策对县级及以下地区进一步关注，加之农村环境综合整治政策及资金的落实到位，新农村建设加快，小型污水处理厂的建设在去年发展较快，而大中型城市的污水处理厂主要以单厂运营规模