2015年中国行政学研究综述

2015年中国行政学研究综述作者简介：许开轶，南京师范大学公共管理学院副院长，教授，江苏高校东亚国际问题研究中心研究员，江苏省政治学会副秘书长，主要从事当代中国政府与政治问题研究，江苏南京210023内容提要：2015年中国行政学研究呈现出百花齐放、百家争鸣的态势，围绕着国家治理现代化、公共服务、新型城镇化、国家智库、公共危机治理、大数据时代的政府改革与创新等主题展开了广泛而深入地研讨，取得了大量研究成果，充分展现了行政学研究的多面向、多学科交叉、应用性强等特点，不仅为我国政治体制改革、经济与社会发展做出了显著贡献，而且有力地促进了本学科的发展。关键词：行政学/研究/综述行政学是一门具有众多理论流派、多学科交叉、理论联系实际的科学，其涉及的研究领域和研究主题十分广泛。2015年中国行政学的研究依然体现出了这样的特点，研究的面向很多，取得了大量研究成果，学者们聚焦的热点问题主要有国家治理现代化研究、公共服务研究、新型城镇化研究、国家智库研究、公共危机治理研究、大数据时代的政府改革与创新等。本文拟着重从上述六个方面对2015年度中国行政学研究做一简要的综述，以供学界参考和指正。一、国家治理现代化研究党的十八届三中全会提出了“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的新论，首次在党的历史性文献中明确提出了“国家治理现代化”的理念，十八届四中全会又作出全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家的重大战略决策，与之相关联的一些热点问题成为国内学界关注的焦点，引发了讨论的热潮。在上个年度中，学者们对国家治理现代化的内涵、评价标准、现实障碍等问题已做了比较深入的研究，而在2015年，大家则是围绕着国家治理现代化的价值旨趣、国家治理现代化与依法治国的关联度、国家治理现代化与多元共治的互动关系、国家治理现代化与执政党建设科学化等问题，进行了多角度立体式的探讨，取得了丰硕的研究成果。(一)国家治理能力现代化的价值旨趣在新形势下，执政党站在党情、国情、世情的角度，顺应时代发展要求，直面全球治理的挑战，做出国家治理现代化的重大战略决策，那么这一战略选择的价值旨趣是什么？换句话说这一选择的战略意义何在？学者们从不同角度给予了回应。肖滨认为，从国家与外部治理主体的关系看，中国国家治理现代化回应的现实挑战是如何实现在执政党统领格局下多元主体有序的协同治理。包心鉴从国家制度和国家治理层面，推论出国家制度现代化和国家治理现代化的根本依据在于能否确保人民真正享有管理国家和社会的主人权利。郑丽平从制度现代化和国家治理现代化关系角度，认为国家治理现代化对于完善中国特色社会主义制度体系关系重大，而完善的制度体系是实现国家治理现代化的重要前提，这一重大战略举措，深刻反映了党对制度现代化规律的深刻把握，实现了党对制度现代化认识的新飞跃。燕继荣从国家制度与国家意志的适切性这一命题着手，提出应该依据现代国家采用的结构分化原则，依照整体和部分的关系原则，保证中央集权和地方自治的协调，认为这是现时段国家制度设计的重点，今后要推进国家治理现代化，就应考虑在既有国家制度基础上如何落实这一原则。(二)国家治理现代化与依法治国的关联度十八届四中全会《决定》确立了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的全面推进依法治国总目标，围绕全面推进依法治国在国家治理现代化的历史定位，学者们从不同的角度进行了解读，包心鉴认为制度与法治是国家治理的基本支撑和基本方式，我国现阶段的现代化进程，正面临着既要提升制度现代化水平、又要加快法治现代化步伐的双重任务。齐卫平通过分析法治在国家治理现代化中的作用和影响，指出了我国目前治理现代化遇到的诸如宪法和法律的权威不足、权力监督机制不完善等问题，认为治理现代化就是把制度建设和人的建设两者结合起来，现代化的制度需要现代化的人来执行，现代化的人的所作所为需要现代化的制度来约束，国家治理现代化的根本目的是实现用法治思维改造公共权力的运作方式、规范公权行为，让法治成为国家治理的一种方式，使法律能够在治国理政过程中解决政治、经济、文化、社会、生态各领域的具体问题，一点一滴地积累起法律的权威，即在日常生活中实现用法律语言来改造公共话语体系，用法治价值塑造执政理念，同时用法治的方式来影响社会治理。李琨则以法治思维重点关注了基层治理现代化问题，认为新型城镇化建设需要调整个体之间、个体与集体、个体与政府之间的利益关系，不仅要通过一系列的制度创新积极引导各种社会资源的合理配置，更需要法治平等地保障社会主体的发展权、受益权等，最终实现城乡均衡协调发展的目的，其还通过分析法治建设在新型城镇化建设的制度创新过程中的作用，提出了“制度创新与法治建设是推动新型城镇化建设的双擎”的观点。(三)国家治理现代化与多元共治的关系十八大以来，中央多次强调要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，这表明执政党已经充分认识到国家治理主体正在发生的深刻变化，政府不再是唯一的治理主体，社会治理正呈现多元共治的格局。秦国民提出将“恰适性”作为推进国家治理现代化的制度建设原则，指出可以通过制度合法性建设推进国家治理现代化，认为以多元共治推动人民广泛而有序地参与政治，而对政治和制度安排进行广泛的参与和监督，有利于形成公正性的制度安排，为改革提供政治认同，也为推进国家治理现代化提供政治认同。齐卫平从“国家、政府、社会三个领域互动与统一”的角度，认为在治理现代化进程中，要实现从一元单向度的统治或管理模式向多元合作共治的模式转变，构建共治体系的核心是建立与多元利益相适应的参与机制，通过公共参与，实现利益诉求、利益整合、利益保护的目的。宋连胜从中国政治现代化发展的逻辑指向出发，认为协商民主推进国家治理现代化是中国民主政治演变与发展的必然逻辑，是社会主义民主政治参与性与民主性的高度统一，回答了国家治理现代化中“为谁治国、靠谁治国”的基本问题，并指出基于社会主义制度的政治指向和中国共产党的性质，社会主义协商民主推进国家治理现代化的现代逻辑必然植根于发展人民民主。(四)国家治理现代化与执政党建设科学化执政党是国家治理现代化的核心主导力量，这一点毋庸置疑。齐卫平通过梳理中国共产党在中国革命、建设和改革的历史实践中不同阶段的作用，得出了“党在推进国家治理现代化进程中的角色使命是由近代中国政治发展的历史逻辑决定的，促进国家治理体系和治理能力现代化的任务由中国共产党提出也必须在党的领导下实现”的结论。而执政党要想切实履行自己的职责，更好地完成这一历史使命，必须要大力加强自身的科学化建设。王学俭从逻辑起点、逻辑条件、逻辑结构三个方面，探讨了国家治理现代化视野下党的建设制度改革的理论逻辑，并提出了其实践路径，即从微观视角看，要提高每一项党的法规制度的质量；从中观视角看，要构建系统完备、科学有效、运行规范的党的法规制度体系；从宏观视角看，要实现党的法规制度体系与中国特色社会主义法律体系的有机衔接。胡庆亮结合国家治理体系现代化的目标，提出要改革党政二元一体的传统治理体系，形成更加开放多元和更富互动性的现代治理模式，建议执政党加快自身改革，打破党政二元一体的权力模式，其他主体广泛参与，建立多元共享式治理模式。除了上述几个方面之外，还有一些学者从较为新颖的视角解读了国家治理现代化问题。例如，杨光斌从“世界政治的大历史维度和大空间维度”看待中国提出的国家治理现代化命题，认为在自由主义民主这样一种支配性话语下，世界政治需要替代性的话语，中国提出的国家治理现代化便是一种努力。他通过对典型国家的成败与治理能力、治理模式的关系的分析，得出流行的“好制度”、“好政体”不可以盲目照搬的论断，借以论证“中国正在建构的‘有能力的有限政府’，将‘人民性’置于制度之中，是通向国家治理现代化的新政治”的合理性。再如，桑玉成从“文化—制度—技艺”的这一新视角来着重阐释了国家治理体系的“软结构”问题，指出现代国家治理体系离不开价值、知识、智慧、技艺这些“软结构”方面的问题。我们既要注重国家治理体系制度层面的建构，又要注重国家治理体系“软结构”的提升。二、公共服务研究近年来关于中国的公共服务体制建设与体制创新问题成为行政学研究的热门话题。2015年的研究在公共服务的标准化建设、公共服务的供给方式、公共服务的效率与公平等方面，提出了一些颇具创新性的观点。(一)公共服务的标准化建设建设服务型政府的根本落脚点在于如何提升政府公共服务供给水平，而如何树立科学合理的公共服务质量评价标准，无疑是其中的基础性环节。韩万渠对公共服务质量评价机制进行了研究，认为当前公共服务质量评价运行面临的最大难题是“政府部门不服评价结果，公众不信评价结果”。他还结合电视问政的创新实践，提出把公民在场、媒体监督和行政问责作为公共服务质量评价机制创新的路径选择。李霄锋从公共管理的过程视角，探讨了公共服务标准的表达与呈示、研究与评估、制定与发布、执行与监管、评价与调整等阶段在基本公共服务标准化过程中扮演的角色和发挥的作用，认为公共服务标准的制定需要严格的程序，从研究、制定、论证、审批到实施一般需要较长的时间，所以即成新标准可能会滞后于社会实际发展，不能很好地体现经济发展水平和社会实际需要，这就需要运用动态调整的技术手段加以解决”。雷玉琼等人则重点关注了乡镇政府公共服务供给能力评估指标体系建构问题，指出政府公共服务能力的概念界定未揭示“能力”的本质及形成逻辑，是导致结构观点繁杂、仅用绩效评估能力的根本原因，进而提出了以管理能力和利益相关主体满意度为基本依据的评估模式，并用层次分析法构建了一套乡镇政府公共服务供给能力评估指标体系。高小平则从生态文明建设的角度，提出了“生态公共服务”的概念，并对其基本属性进行了详尽的阐释，借以阐明政府在“生态公共服务”中的职能定位和职能边界，认为我国政府生态公共服务存在总量不足、政府和市场在促进生态公共服务供给上边界不清、行政管理职能定位不准和认识水平不高等问题，建议通过完善政府生态公共服务职能、建立综合统一的生态管理和服务决策机制及大部门体制、相应调整地方政府生态管理职能、剥离国有生态资源的经营管理职能等，以推进生态服务型政府建设。(二)公共服务的供给方式随着社会主义市场经济体制的逐渐完善，公共服务提供者和供给方式日益多元化，在此背景下，政府依然是公共服务的终极保障，在政府职能转型的过程中，政府的职责不仅是购买公共服务，更需要关注公共服务供给者及其路径的多元化发展。王浦劬分析了政府向社会力量购买服务的基本意涵，揭示了其独特的内在机理和逻辑，认为当前推进政府治理改革和优化公共服务供给机制的主要任务在于建构公共服务社会企业的竞争性关系、完善政府向社会力量购买公共服务的制度机制、强化政府向社会力量购买公共服务过程中各主体的能力以及建设理性的社会信任。许光建结合具体案例，指出了政府购买公共服务发展中普遍存在的诸如制度体系碎片化严重、管理机制适切性弱、购买竞争性不足、财政保障效率低等问题，并从转变观念、推动立法、明确政府定位、培育社会组织、完善财政保障政策以及发展常态机制等方面，提出了推进政府购买公共服务健康有序发展的优化路径。竺乾威以公共服务市场化运作中的公共性和市场性的内在张力为切入点，指出公共利益是这一融合的首要原则，市场机制是这一融合的必需因素，而政府工作人员的经营能力则是取得公共服务效益最大化的保证。郑芳则从中外比较的视角，系统总结了3种实现程度不同的城乡基本公共服务一体化配置的模式，并对城乡基本公共服务的供给模式进行了分类，进而概括总结了可供中国参考的国外先进经验，即基本公共服务供给主体多元化，需求主体积极参与，适应经济发展顺势调整，权利和责任的统一。(三)公共服务的效率与公平基本公共服务是每位公民生产和生活不可或缺的前提和基础，大致均等地享有政府提供的基本公共服务不仅是每个公民的基本权利，而且对经济的持续健康发展具有重要的促进作用，学界对这个问题进行了深入探讨，特别在城乡基本公共服务均等化的具体内涵以及实现路径等方面提出了很多有益的观点。蓝相洁等