20141126胡颖廉老师-流动人口管理和服务.

案例教学：流动人口管理和服务国家行政学院社会和文化教研部胡颖廉副教授、博士2014年11月26日明末清初思想家顾炎武•“人聚于乡而治，聚于城而乱。”——《日知录》卷十二诺贝尔经济学家得主斯蒂格利茨•“中国的城市化和以美国为首的新技术革命，将成为影响人类21世纪的两件大事。”我们要讨论的话题•怎样看待流动人口现状和问题•如何做好流动人口管理和服务教学安排•一、基础理论（′20）•二、案例介绍（′10）•三、分组研讨（′40）•课间休息•四、代表发言（′20）•五、课程总结（′30）一、基础理论（′20）1.1什么是流动人口•特征：流动人口的界定以户口登记状况为标准；•概念：是指离开户口所在地，跨乡（镇、街道）以上，居住半年以上的人口；•本质：是经济发展导致人口迁徙的一种社会现象。国外相近概念•一是floatingpopulation，是离开原住地从事临时经济活动的移动人口；•二是migrantpopulation，是以定居为目标的迁徙人口。我国各部门定义•卫生计生委：流动人口（对应户籍人口，以卫生计生服务管理为重点）•公安部：暂住人口（对应常住人口，流动人口不一定是暂住的）•人社部：城市外来务工人员（只包括外来打工者，有一部分外来人口是打工者家属）•农业部：农村外出劳动力（也有少数农民外出种地）1.2流动人口概况•分析问题和决策的前提是摸清底数，否则很难把握全局和关键；•我们从总量、结构、特征和趋势等方面，客观描述当前我国流动人口总体情况；•参考资料：–《第六次全国人口普查主要数据公报》–《中国流动人口发展报告》（每年一本）《中国流动人口发展报告2014》•报告主要基于2013年国家卫计委组织的全国流动人口动态监测调查数据；•分专题探讨流动人口迁移和城镇化、流动人口的生存发展与社会融合、流动人口基本公共服务、流动人口卫生计生服务管理和流动人口的生育。流动人口大数据2.45亿33.7岁3287元62.5%近年来人口流动的特点•1.流动人口总量持续增加，新生代流动人口逐步成为主体；•2.人口布局与生态环境承载力总体匹配，人口聚集滞后于经济聚集；•3.人口继续向沿海、沿江、沿线聚集，城市群成为城镇化发展的主体形态；•4.流动人口举家迁移和长期居留趋势明显，人口流动逐步由个体钟摆式流动向核心家庭整体迁移转变。流动人口结构变化趋势•《北京市2010年人口普查资料》–农业户口外来人口与非农业户口外来人口分别为外来人口总数的67.7%和32.3%，这在2005年的1%人口抽样调查中，分别为71.5%和28.5%；–可见，5年时间里，“城—城”流动人口的比重增加了4个百分点，已经接近了外来人口总数的三分之一，也就是“外来市民”，大城市都有这个趋势。1.3中外流动人口史•分析问题和决策的另一个前提是了解事物“前世今生”，否则容易失去方向感；•通过回顾古今中外流动人口问题的表现形式，分析当前我们面临的挑战。西方国家人口问题的四个阶段流民、贫民、市民、公民请各位思考•当前我国流动人口面临哪个阶段的问题？分阶段“扎堆”V.S.我国改革开放之前•第一阶段：1949-1957年，户籍制度尚未建立，人口可自由迁移，自发性特征强，城镇化发展平稳时期（54年《宪法》）；•第二阶段：1958-1965年，随着“大跃进”，农村人口在城市经历U型被动性迁移，先是大量涌入，而后又被“挤出”；•第三阶段：1966-1977年，人口经济迁移较弱，政治性迁移成为主流，城镇化发展停滞期，1978年全国城镇化率为18%。城镇化起步期（1978-1983）•家庭联产承包责任制释放了大量农村隐性过剩劳动力；•国家对人口流动限制依然比较严格；•大量农村劳动力“离土不离乡”、“进厂不进城”、就地转移模式成为主流。把农民从公社里解放出来城镇化稳步推进期（1984-1994）•1984年，以国务院《关于农民进入集镇落户问题的通知》为标志，国家一定程度放松了对农村人口进入中小城镇的控制；•农村剩余劳动力由就业转移向“离土又离乡”、“进厂又进城”的异地转移模式转变。把农民从土地上解放出来80年代末务工经商流动人口示意图城镇化快速发展期（1995年至今）•随着工业化、城镇化快速推进，人口流动迁移活跃；•2000年后，中央要求地方各级政府完善管理和服务；•开启“离土入新乡”的新模式。把农民从农村中解放出来近十年重要政策•2001年底，国家取消了针对流动人口的各项管理性收费；•2002年，提出“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务”的十六字方针；•2003年，《收容遣送条例》被废止；•2006年，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》出台。国家开始全面重视和解决流动人口相关的各种问题，尤其是在就业培训、工资拖欠、子女教育三个方面；•2014年，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》出台，目标是消除依附在户籍上的特殊利益和特权，实现基本公共服务均等化和全覆盖，最大限度保障公民迁徙权。政策的方向性变化农村城镇农村城镇农村城镇二、案例介绍（′10）Z城X镇D村•X镇是著名的牛仔衣裤生产基地，占全球三分之一份额；•全镇上百万常住人口，工业总产值接近千亿；•D村户籍人口7000，外来人口7万，呈严重倒挂。冲突•2011年6月10日晚，S省人小唐及其怀孕的妻子王某因占道经营与D村治保队员发生争执，有队员殴打王某，引发围观和抗议，有人听到“打死一个外地人赔50万”；•6月11日，继续有人聚集和冲击治保队大楼，围观人群一度达到1000人，现场多辆警车被损坏；•6月12日，政府召开新闻发布会，但Z市再次爆发大规模抗议事件，数万人聚集在主要高速公路交汇处，抗议人群中有人焚烧救护车、私人汽车、警车。武警使用了催泪弹和装甲车，警方称逮捕了25人；•6月14日，警方将散布“孕妇王某老公小唐被活活打死”谣言的陈某抓获；•7月7日，11名犯罪嫌疑人被提起公诉。微博上的图片香港《苹果日报》报道三、分组研讨（′40）思考和讨论•1.当前流动人口主要需求有哪些，就本案例而言，造成冲突的深层次经济社会原因是什么？•2.流动人口输出地政府和输入地政府应当做好哪些相关工作，阻碍因素是什么，如何调动地方政府积极性？•3.假如你是某流动人口输入地的县委书记（或县长），你将如何在现有法律和政策框架下改进本县流动人口管理和服务？注意事项•1.请组长组织本组讨论，用团队列名法等方法综合本组意见，推荐一位代表发言；•2.由表及里，不要变成突发群体性事件应急处置的讨论，而要探讨管理和服务的深层次问题；•3.建议大家聚焦一些具体的政策和机理，请提出务实可行的建议，不要大而化之。四、代表发言（′20）第一组代表发言第二组代表发言第三组代表发言五、课程总结（′30）5.1案例分析产业•村里家家户户都办起了牛仔裤小作坊，本地人还出租房屋，外地人主要从事牛仔裤生产；•1998年前后，一部分小作坊升级为工厂，对工人实行半封闭管理，减少流动性，但转型不成功；•2005年前后，一些老资历的打工者开始接手加工车间，自己当老板；•金融危机后，20岁左右“炒更”的小伙子越来越多，每个月干多少活全凭心情。社会•“有几十家网吧，无数的小饭馆，有游戏厅，有台球室，但没有书店，没有图书馆，夜里最热闹的是商贸城的溜冰场”•“D村只有一个卫生院，全镇只有3所中学。对于外来打工者来说，看病和子女教育成了最头疼的问题”•“外地人极少进入村内，他们与本地人默守着多年来业已形成封闭隔绝的交往规则”•年轻打工者最喜欢蹦迪、K歌、喝酒、打牌……管理•X镇没有基本的执法权，公安分局在2008年体制改革时撤销了，镇治安办只能在13个派出所之间起协调作用；•D村村委会仅有9名正式工作人员，没有工商、城管、卫生、消防等职能部门；•村治保队负责治安巡逻、交通秩序、拆除违建、占道经营、计划生育，成了五脏俱全的小政府；•所有人对治保队员的评价是“凶”，几乎每个人都能说出一个被打或罚款的故事；•治保队则认为，“如果手段不硬，怎么管得住几万年轻人，稍有松懈就会滋生帮派”。5.2深层次问题农民工回答如下•愿意！但是……•上前线有户口限制吗？•要暂住证吗？需要一年以上完税证明吗？•我不是党员不是干部，就一农民能上吗？•冲锋的时候可以在城管和拆迁队后面吗？•杀一个鬼子奖金都一样吗？•……问题成因•理念：重管理，轻服务。尚未实现基本公共服务全覆盖，社会融合更是没有提上议事日程；•体制：公安、卫生计生、民政、人力资源社会保障、税务、工商等部门“多龙治水”；•法制：过分依赖户籍在配置行政资源、财税资金等方面功能，缺乏法律法规保障；•机制：以发证、收费等传统行政手段为主，发展规划、经济激励、信息化等政策手段使用较少。5.3对策和路径政社分开权责明确依法自治改进社会治理方式激发社会组织活力创新有效预防和化解社会矛盾体制建立公共安全体系社会事业改革创新现代社会组织体制社会治理体制创新教育领域综合改革就业创业体制机制收入分配格局社会保障制度医药卫生体制利、活、安流动人口管理服务三层次目标•安：人口管理•利：基本公共服务•活：以人为核心的城镇化5.3.1安：人口管理•国务院出台的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，其核心不仅仅是户口改革，而且是十八届三中全会改革决定中建立新型城乡关系中的重要一环，将户籍改革放在整个社会治理体系中去把握。釜底抽薪建立城乡统一的户口登记制度•户口是将住户地址和人口联系起来的一种登记手段，只是证明身份的文件，并非赋予公民权益；•至于持有当地户口和居住证，对应享受哪些权益，是当地政府所做的具体规定；•取消农业户口与非农业户口的性质区分，统一登记为居民户口，相当于实现了无差别的户口登记制度。各地就无法再以户口为挡箭牌，推行自行规定的“土政策”，从而倒逼改革。建立居住证制度•做减法——通过跟户籍人口相对应的社会改革，把原先附着在户籍上的各种教育、医疗、卫生权益，稳步剥离下来•做加法——通过实施居住证制度，赋予每个转移入城的非户籍人员享受公共服务的权益，但要“分期赋权”–第一步是求生存：基本公共服务–第二步是谋发展：职业发展、养老服务等–第三步是享幸福：“剩余”权利健全人口信息管理制度•过去我们只登记户籍人口信息，另外对于暂住人口的信息登记，不甚完全，尽力而为而已；•本次户改提出对实际居住人口进行登记，意味着如果户籍人口不在本地居住，应该注明不在本地；外地到本地居住的人口，通过居住证制度对信息登记进行全覆盖；•在此基础上，开发人口信息大数据和风险监测。5.3.2利：基本公共服务•最大程度保障公民的迁徙权，令其无论怎样迁移都能享受相关公共服务，不会因此损失自己的权益；•我国只有“市民待遇”，缺乏明确的“国民待遇”，西方则是“国民待遇”在“市民待遇”之前，前者70%，后者30%；•核心问题是中央财政的支持以及对流动人口公共服务的财政转移支付体系。源头治理不同流动人口需求差异•老一代：就业、技能……（生存）•新生代：住房、教育……（生活）•幼一代：尊严、融入……（生命）5.3.3活：以人为核心的城镇化•2010年我国有657个城市，市区常住人口总量超过全国总人口的1/2；•城市是未来中国人口的主要承载地。形成合理的人口分布格局，需要统筹考虑城市群、特大城市和中小城市人口聚集能力，实行差异化的发展战略。谋划长远引导人口空间分布聚集•引导人口向主要城市群迁移，符合人口聚集的一般规律，也符合人口分布与资源环境、产业布局相协调的要求。《全国主体功能区规划》确定的城市群和城市化地区主要位于自然禀赋、区位条件、人文积累较为优越的沿江（河）、沿海、沿主要交通线地区。预计2020年，主要城市群人口超过全国总量的六成；城镇人口超过全国总量的7成。提升区域人口综合承载力•特大城市资源环境将承受较大压力，但仍是吸纳新增城市人口潜力最大的地区。随着城市综合实力的增强和优化城市发展效率理念的普及，特大城市发展应逐步由单中心向多中心，由宜产向宜居，由规模扩张到质量提升转变。通过提高城市规划和管理水平，加快新城建设，可以疏解中心城区人口压力，增强城市综合承载力。增强中小城市人口聚集力•近4/5的中等城市位于主要城市群地区，是支撑城