《烟草专卖行政处罚程序规定》知识讲座

《烟草专卖行政处罚程序规定》知识讲座《烟草专卖行政处罚程序规定》修订情况（一）修订原因（二）修订情况（一）修订原因国家烟草专卖局于1998年9月2日以国家烟草专卖局令第3号的形式发布了《烟草专卖行政处罚程序规定》（以下简称3号令）。随着烟草专卖执法实践的发展和新的法律规定的出台，3号令已经日益不能适应变化发展的执法环境和依法行政的工作要求。修订3号令主要基于以下考虑：一是维护国家法制统一的要求；二是保护行政相对人合法权益的要求；三是完善行政处罚程序的要求；四是提高立法质量的要求。（二）修订情况1.体例方面在四个方面进行调整和修改。第一，新规定共九章，76条。按照《行政处罚法》的体例顺序调整了原有体例。增加了简易程序、一般程序专章，其中一般程序是将原规定的立案、调查取证以及处罚决定的内容整合到一起形成的；删除了处罚决定、行政复议专章。第二，为了体现统筹兼顾原则，在一般程序中增加了“审查和决定”专门一节。（二）修订情况第三，由于行政复议不属于行政处罚程序的范畴，因此取消了行政复议专章，但同时规定在处罚时必须告知当事人可以依法申请行政复议，保障当事人行政复议的权利。第四，为了加强执法监督，规范烟草专卖行政处罚的实施，增加了执法监督和法律责任专章，强化了烟草专卖行政主管部门的内部监督和层级监督，明确了执法人员违法实施处罚等行为的法律责任。（二）修订情况2.内容方面总则一是在第一条中增加了关于“规范烟草专卖行政处罚的实施”、“保护公民、法人或其他组织的合法权益”的内容，体现了对行政公权力的规范与监督，充分保护当事人的合法权益的立法精神。二是在第三条中调整和修改了原规定关于行政处罚实施原则的规定，更加符合行政处罚法的要求，又紧密结合烟草专卖行政处罚工作的实际。例如规定“与违法行为的事实、性质、情节和社会危害程度相当”原则，对在实际执法中自由裁量权的把握，具有指导意义。（二）修订情况三是在第四条中增加了救济途径的规定，规定了公民、法人和其他组织的陈述权、申辩权、复议权和诉讼权，明确规定复议机关是上一级烟草专卖行政主管部门，不包括地方人民政府。四是在第五条中提出了内部监督制度化和规范化的要求，将内部监督制度作为行政处罚实施过程中的重要组成部分，并在后面的多个条文中得到了体现。（二）修订情况管辖新规定在管辖方面的修订情况：第一，新增以下条款：一是移送管辖争议的解决方式。规定了受移送的烟草专卖行政主管部门对移送有异议的，应当报请共同的上一级烟草专卖行政主管部门指定管辖，不得再自行移送；二是下级对上级的管辖权转移。规定了在特殊情况下，下级烟草专卖行政主管部门可以将自己管辖的案件上报上一级烟草专卖行政主管部门管辖，但上级烟草专卖行政主管部门不能将自己管辖的案件交由下级烟草专卖行政主管部门查处。（二）修订情况三是在指定管辖中关于在有管辖权的烟草专卖行政主管部门由于特殊原因不能或者不宜管辖的问题，原规定要求由上一级烟草专卖行政主管部门直接查处，新规定增加了可以指定其他烟草专卖行政主管部门管辖的规定。（二）修订情况第二，删除了原规定中“违反烟草专卖法律、法规、规章的行为，同时又违反其他法律、法规、规章的，根据违法行为的性质，由烟草专卖行政管理机关与其他有关执法机关协商处理”的内容，明确规定了案件移送制度。根据职权法定原则，烟草专卖行政主管部门只能在《烟草专卖法》及其实施条例规定的职权范围内进行相应的管理活动，并依照法律规定查处违法行为，对于无权管辖的违法行为必须依法移送其他机关管辖，否则就会构成越权处罚并导致处罚行为无效。第八条对当事人的同一违法行为，两个以上烟草专卖行政主管部门都有管辖权的，由先立案的烟草专卖行政主管部门管辖；发生管辖争议的，报请共同的上一级烟草专卖行政主管部门指定管辖。（二）修订情况（3）简易程序与原《规定》相比，新《规定》对简易程序主要进行了以下修订：一是明确了适用简易程序的条件。规定违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，执法人员可以当场作出行政处罚决定。二是简化了烟草专卖行政处罚简易程序的实施要求。原规定要求适用简易程序查处违法行为时，应当制作笔录，收集必要的证据，由二名以上执法人员共同做出行政处罚，而新规定不再强制要求制作笔录，也并未对执法人数做出限定。（二）修订情况三是规定了执法人员适用简易程序当场作出处罚的，应当保障当事人陈述、申辩的权利。当事人陈述、申辩合理合法的，执法人员应当采纳。四是细化了对适用简易程序案件的备案监督程序。规定执法人员当场作出行政处罚决定的，应当在二日内报本部门备案。本部门收到备案材料后，应当及时进行审核并按规定立卷归档。发现错误的，应当及时纠正。这一变化的立法本意在于通过有效的执法监督防范简化程序后可能出现的执法不当。（二）修订情况（4）立案一是明确了一般情形下立案的期限，即对于案情并非重大复杂的情况，烟草专卖行政主管部门应当在七日内予以核查并决定是否立案；对于案情重大、复杂需要延长立案决定期限的，应当经本烟草专卖行政主管部门负责人批准，并告知当事人。二是对应当立案的情形进行了补充，增加了一个兜底条款，规定不属于列举范围的其他情形也可以依法立案查处，以充分利用法律法规赋予烟草专卖行政主管部门的职权打击涉烟违法行为。（二）修订情况三是进一步细化了立案的程序。对申请立案时应当提交的材料、不予立案的情形以及不予立案的后续程序，都作了明确规定。四是明确了执法人员的回避程序，执法人员与案件有直接利害关系的，应当主动回避，当事人有权申请回避。执法人员的回避，由本烟草专卖行政主管部门负责人决定；烟草专卖行政主管部门负责人的回避，由上一级烟草专卖行政主管部门决定。（二）修订情况（5）调查取证调查取证部分是这次修订的重点环节。主要的变化有：一是在第二十一条强调了调查取证的原则，即烟草专卖行政主管部门应当依法全面、客观、公正地收集、调取证据材料。二是在第二十三条证据种类中增加了检查笔录这一类别，并在第二十八条中对制作检查笔录的程序进行了规定。（二）修订情况三是增加和完善了提取书证、物证、证人证言、询问笔录、视听资料等证据的程序，以便于在执法实践中操作。四是增加了有关鉴定、请求其他单位协助等程序的规定，对鉴定事项、鉴定机构及其鉴定结论应当具备的形式要件等作了明确，规定烟草专卖行政主管部门可以请求其他烟草专卖行政主管部门协助调查取证，保证调查取证过程的顺利进行，提高办案质量。（二）修订情况五是在第三十二条、三十三条中对采取先行登记保存的手续及先行登记保存期间的处理措施予以明确，规定了在先行登记保存期间，可以依法采取复制、拍照、录像等证据保全措施、送交有关机构鉴定或者移送其他有关部门处理；如果调查发现违法事实不成立或者违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，应当决定解除先行登记保存措施并告知当事人。六是在第三十五条中规定了一般情形下调查取证的期限，即调查取证应当自批准立案之日起三十日内终结。案情重大、复杂需要延长调查取证期限的，应当经本烟草专卖行政主管部门负责人批准，并书面告知当事人。（二）修订情况（6）审查和决定一是为了防范行政处罚实施过程中的法律风险，增加了法制工作机构和专职法制工作人员的事前审核程序。二是完善了告知、送达程序。如在第四十条规定告知程序时，规定凡口头告知当事人的，应当将告知情况记入笔录并由当事人签字或以其他方式确认；书面告知当事人的，应当按照本规定第四十三条向当事人送达告知书，并在第四十三条中对直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达及公告送达适用的条件、应当履行的程序作了规定。三是增加了处罚决定的集体讨论机制，在第三十八条规定案情重大、复杂的案件，应当由烟草专卖行政主管部门负责人集体讨论决定。（二）修订情况（7）听证程序一是在第四十四条中调整了可以申请听证的处罚种类。原规定对听证范围的规定是八万元以上的罚款以及责令停产、停业的处罚。新规定将听证范围调整为“一万元以上的罚款”、“没收较大数额的违法所得或者违法烟草专卖品”，“责令停产、停业，责令关闭”及“取消从事烟草专卖业务的资格”。二是明确了当事人可以委托他人参加听证会的权利。三是修改了担任听证会主持人的条件，取消了必须由专卖人员担任主持人的条件。为更好地体现公平公正的原则，新规定将担任听证会主持人的条件修改为：（一）非本案的执法人员；（二）非本规定第二十条规定应当回避的人员。（二）修订情况（8）行政处罚的执行一是加强了处罚执行的力度和手段。规定了当事人到期不缴纳罚款的，烟草专卖行政主管部门可以每日按罚款数额的百分之三加处罚款；行政复议或者行政诉讼期间，除法律另有规定外，不停止烟草专卖行政处罚决定的执行。二是在第五十三条明确了取消从事烟草专卖业务资格的后续程序，规定依法取消企业或者个人从事烟草专卖业务资格的，原发证机关应当及时收回烟草专卖许可证并依法办理烟草专卖许可注销手续；因客观原因无法收回的，原发证机关应当注明情况，依法注销烟草专卖许可并向社会公告，以解决实践中处罚作出后烟草专卖许可证难处理的问题。三是修改了当事人申请行政复议的期限，将原来的“接到处罚通知之日起十五日内”改为“自接到行政处罚决定书之日起六十日内”。（二）修订情况四是对查获的烟草专卖品处理程序作了调整。规定依法查获的烟草专卖品，自烟草专卖行政主管部门采取张贴通告、发布公告等措施之日起三十日内，无法找到当事人的，经本烟草专卖行政主管部门负责人批准，可以采取变卖等处理措施，变卖款上缴国库。另外，新规定明确了对已经霉坏变质烟草制品的处理程序。五是增加了罚缴分离机制。要求除依照《行政处罚法》第四十七条、第四十八条的规定当场收缴的罚款外，作出行政处罚决定的烟草专卖行政主管部门及其执法人员不得自行收缴罚款。罚没款及没收物品的变卖款应当全部上缴国库，任何单位和个人不得截留、私分或者变相私分。（二）修订情况（9）执法监督新《规定》进一步强化了执法监督，主要体现在：一是在第六十一条正式确立了案卷评查制度。新《规定》要求，上级烟草专卖行政主管部门的法制工作机构或者专职法制工作人员应当定期对下级烟草专卖行政主管部门办理的行政处罚案件进行案卷评查。对评查中发现的问题，应当及时指出。（二）修订情况二是完善了层级监督。新《规定》在原《规定》基础上，增加了上级烟草专卖行政主管部门对下级的错误处罚决定直接变更的规定，并要求：对于上级烟草专卖行政主管部门作出的纠正决定，下级烟草专卖行政主管部门应当遵照执行并及时上报执行情况。三是在第六十四条强调了烟草专卖行政主管部门的法制工作机构或者专职法制工作人员可以对本部门专卖执法机构办理行政处罚案件的合法性进行监督。（二）修订情况（10）法律责任根据权责统一的原则，即行政权力和法律责任相一致的原则，烟草专卖行政主管部门及其执法人员在违法行使行政权力时，应当依法承担相应的法律责任。新《规定》设置了三种法律责任形式，即行政处分、行政赔偿、刑事责任。（一）行政处分。行政处分是行政机关内部对违法违纪尚不构成刑事犯罪的行政机关工作人员采取的一种行政制裁措施。根据国家局《烟草行业行政处分暂行规定》（国烟监[1999]33号），行政处分的种类有：警告、记过、记大过、降级、撤职、留用察看、开除七种形式。（二）修订情况（二）行政赔偿。行政赔偿指行政机关和行政机关的工作人员，在执行职务的过程中，侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，由国家承担的一种赔偿责任。因行政主体代表国家行政职权，因此行政主体是国家向受害人承担行政赔偿责任的代表即赔偿义务人。根据《国家赔偿法》的规定，只要符合赔偿条件，烟草专卖行政主管部门应当先行赔偿，然后再向有故意或者重大过失的专卖执法人员追偿。（三）刑事责任。刑事责任是最严厉的法律责任形式，是违法者触犯刑事法律所应当承担的法律后果，主要包括贪污罪、受贿罪、徇私枉法罪、玩忽职守罪等。新修订的《烟草专卖行政处罚程序规定》重点解析（一）关于期间问题（二）