中国的烟草税收

“若每包卷烟增加从量税1元人民币，则政府财政收入将增加649亿元（79亿美元），并将挽救340万人的生命，减少医疗费用26.8亿元（3.25亿美元），同时还将创造99.2亿元（12亿美元）的生产力收益。”中国的烟草税收及其潜在的经济影响本报告为布隆伯格慈善基金会和比尔和梅琳达·盖茨基金会资助的降低烟草使用项目系列报告之一毛正中四川大学卫生经济学教研室主任，教授胡德伟加州大学伯克利分校卫生经济学荣誉教授石坚国家税务总局理论研究室副主任陈文东国家税务总局税收科学研究所助理研究员ISBN:978-2-914365-47-5InternationalUnionAgainstTuberculosisandLungDisease(TheUnion)68boulevardSaintMichel,75006Paris-FRANCETel:+33-144.32.03.60,Fax:[phone]email:[e-mail];web::InternationalUnionAgainstTuberculosisandLungDisease;2008.中国的烟草税收及其潜在的经济影响要点1I.第一章引言4烟草流行及其健康危害4吸烟的经济成本4《烟草控制框架公约》与中国5II.第二章价格，消费和家庭支出7价格、支付能力和卷烟消费7家庭卷烟支出9贫困和低收入吸烟者12III.第三章税制和税收结构14税制与管理14烟叶税14卷烟税16IV.第四章烟草税对烟草需求、政府财政收入和人群健康的作用21需求分析和价格弹性21模拟增加从量税对卷烟消费、政府财政收入和健康的影响24V.第五章烟税的作用及其对烟草工业的影响29政府在卷烟制造业中的作用29世界贸易组织（WTO）与烟草工业30走私和造假32模拟提高卷烟税对卷烟制造、就业和收入的影响32VI.第六章烟草税的作用及其对烟叶种植的影响35政府在烟叶种植中的作用35烟叶种植、劳动力吸纳和收入36模拟提高卷烟税对烟叶种植的影响39VII.第七章实施烟草税收改革42与烟草税收改革相关的政府机构42税基42从量税和从价税42提高卷烟税的障碍和机会43调整卷烟税率43重新考察中央政府和地方政府的税收分享问题44专项税问题44结论和建议46结论46建议48致谢50本文的目的是要为中国采用税收工具作为烟草控制的关键手段提供循证的政策分析。吸烟带来的健康和经济后果中国每年有100万人死于吸烟引起的疾病，这在全球是最高的数字；并且，若不采取有效的控烟措施，这个数字还会在2020年上升至200万。在中国，吸烟带来的经济成本估计为410亿元人民币（大约相当于50亿美元），其中140亿元（17亿美元）是医疗成本，270亿元（33亿美元）是生产力的损失（按2000年的价格计算）。吸烟引起的医疗成本占2000年全国卫生总费用的3.1%。吸烟对家庭支出模式也有负面的影响。有吸烟者的家庭与没有吸烟者的家庭相比，在食物、教育、衣着和住房等方面的支出较少。贫困家庭的总支出中，有8%～11%的支出用在了卷烟上。在1998年，吸烟引起的疾病的医疗支出使3050万城镇居民和2370万农村居民坠入贫困。概要卷烟工业和烟草农业的作用在2005年国有烟草公司生产了1700亿支卷烟。创造利税2400亿元（300亿美元），占当年政府财政收入的7.6%（卷烟利税占财政收入的比例自1995年来一直保持下降的趋势）。烟草工业吸纳劳动力50万人左右，占全部职工总人数的0.06%。烟叶税（收购价的20%）是一种地方税——地方财政收入的来源之一，因而对地方政府有增加烟叶产量的内在激励，导致了烟叶的供给过剩及烟叶的价格低廉。烟叶种植的净收益低于水果、油菜籽、大豆和蚕桑。这种状况部分地又是由烟叶税的激励所导致的对农民的种烟配额而引起的。税收、政府财政收入和健康的关系若同时考虑到物价上涨和购买力两个方面，则自1990年以来，中国消费者对卷烟的支付能力提高了一倍多。在中国，吸烟远比在印度尼西亚和泰国便宜。按零售价计算，中国卷烟的有效税率大约为40%，远低于国际上卷烟税率的中位数（65%～70%）。既然吸烟对健康和经济带来负面的影响，那么，提高税赋水平以控制烟草，在中国还有很大的空间。贫困家庭的总支出中，有8%～11%的支出用在了卷烟上。2中国的烟草税收及其潜在的经济影响为了弄清税收对烟草的消费、政府财政收入、人群健康和烟草经济的影响，卷烟的价格弹性是一个关键的参数。本文采用卷烟需求价格弹性－0.15和－0.50来模拟提高税收对政府财政收入、人群健康和经济的影响，以考察若每包卷烟增加1元到增加4元人民币的从量税所产生的影响。模拟税收增加的影响，并在保持目前从价税结构不变的条件下，集中考察从量税的作用。由于缺乏详尽的关于收入和价格的数据，故未模拟提高从价税税率的影响。若每包卷烟增加从量税1元人民币，价格弹性按－0.50(例如，吸烟参与弹性按－0.20)计算，则政府财政收入将增加649亿元（79.1亿美元），并将挽救342万人的生命，减少医疗费用26.8亿元（3.3亿美元），同时还将创造99.2亿元（12.1亿美元）的生产力收益。政策建议为了真正实现控烟，中国还需要广泛地采用各种工具。我们正是秉承这一精神提出如下建议:|■提高卷烟税中国政府在短期内可以考虑每包卷烟增加从量税1元人民币（即每箱2500元），而从长期看，可增加从量税4元/包，这种增加亦需随物价水平上升而调整。若中国政府保留从价税作为烟草税收的一个组成部分，那么可以考虑改为统一税率，即各牌号的卷烟课以相同的税率。为了达到控烟的目标，中国卷烟的整体税率应达到至少65%--70%，即国际上卷烟税中位数的水平。■取消烟叶税中国政府可以考虑取消烟叶特种税。中国烟草总公司（CNTC）是烟叶唯一的合法购买者。作为购买者CNTC要保留收购价的20%作为烟叶税，并悉数缴给地方政府以作为地方财政收入。虽然，中央政府把征收烟叶税视为控制烟叶供给和对地方政府提供财政支持的手段，但烟叶税所起的实际作用是成了鼓励地方政府超过CNTC配额种植烟叶的激励因素。因此，农民只得把多余的烟叶卖给非法的地下烟厂，生产假冒伪劣的卷烟。中央政府可以提高卷烟税，然后把增加所得的一部分转移给地方政府以弥补取消烟叶税所带来的损失。在目前从量税非常小的情况下，控制烟草消费的税收改革，可能最有效的选择就是提高从量税。胡德伟，毛正中，石坚，陈文东3■改革中央政府和地方政府间的税收分享方式现存的中央和地方政府分享卷烟税收的机制激励地方政府过量生产，导致在烟草生产中资源无效配置。效率更高和效果更好的方式是：把烟草税收全部作为中央政府的财政收入。改变中央和地方政府分享方式，中央政府征收并保留全部烟草税收，然后再由财政部和其他相关的中央政府机构将这些收入分配给地方政府。|■指定增加税收的专项用途中国政府可以考虑将一部分额外增加的烟草税收用于补助烟农转产，补助从卷烟工业转到其他行业的职工再培训。此外，政府还可以考虑把额外增加的税收用于低收入人群的医疗保障和用于支持控烟活动。把控烟的价格手段和各种非价格手段（规制）结合起来，能获得最大的控烟效果。4I.第一章引言烟草流行及其健康危害中国是全球最大的烟草生产国和最大的烟草消费国。它种植了全球三分之一的烟草（243.5万吨烟叶），生产并消费了全球三分之一的卷烟（1700亿支）。2006年中国卫生部准备了一份题为《吸引与健康—2006年年度报告》的文件，其中援引2002年全国吸烟调查的数据，指出：估计中国有3亿5千万吸烟者，为15岁以上人口的35.8％（男性为66％，女性为3.1％）；现吸烟者为3亿，男性的现吸烟率为57％，女性为2.6%。该报告还进一步指出，15—24岁年龄组的吸烟率上升了，而开始吸烟的年龄下降了，从八十年代的22.4岁下降为2002年的19.7岁[1]。吸烟对健康和经济的影响是令人震惊的，尤其象中国这样的高吸烟率国家。在中国每年归因于吸烟的死亡人数为100万，这在全球是最高的数字[2]，占了全球总数的四分之一。估计中国到2020年归因于吸烟的死亡人数将增加到200万[3]。这个数字几乎是空气污染引起死亡人数的3倍，是不安全饮用水引起死亡人数的2.4倍，是肺结核引起死亡人数的5倍，是HIV/艾滋病引起死亡人数的30倍[4]。可以用伤残调整寿命年（DisabilityAdjustedLifeYears,DALYs）来测量吸烟对健康的影响[5]。根据世界卫生组织（WHO）2002年的报告，吸烟在中国造成了1000万DALYs，它是仅次于高血压和酗酒之后的第三大健康风险因素[6]。包括肺癌和缺血性心脏病在内，中国的烟草税收及其潜在的经济影响2002年被动吸烟带来另外将近50万DALYs的损失，这相当于主动吸烟引起的相同疾病的负担的大约5％[7]。吸烟的经济成本吸烟对健康的负面影响还可以用货币成本来测量，这包括治疗成本（直接成本）和由疾病及死亡引起的生产率的损失（间接成本）。利用中国1998年全国卫生服务调查数据所做的一项研究估计：按2000年的价值计算，归因于吸烟的总成本为人民币410亿元（相当于50亿美元，2002年的汇率为$1.00=￥8.20），大约平均每个35岁以上（包括35岁）的吸烟者分摊208元($24.35)[8]；男性所占份额高于女性，农村高于城市。410亿元人民币中，直接成本为140亿元人民币（17亿美元），占总成本的34％；间接疾病成本为33亿元人民币（4亿美元），占总成本的8％；间接死亡成本为230亿元人民币（29亿美元），占总成本的58％。吸烟的直接成本占2000年中国卫生总费用的3.1％。按中国的统计，60％的医疗卫生费用是由个人支付的，40％是由公共部门支付的[9]。中国是全球最大的烟草生产国和最大的烟草消费国。它种植了全球三分之一的烟草（243.5万吨烟叶），生产并消费了全球三分之一的卷烟（1700亿支）。|胡德伟，毛正中，石坚，陈文东5用人力资本（HC）方法(放弃了的收益)估计间接成本常常总是给出生命价值的下限。与此相应的另一种估计间接成本的方法是支付意愿（willingness-to-pay，WTP）法，即估计个人意愿为降低死亡风险支付多少。目前中国有4项采用支付意愿法的研究，都采用了条件价值评估（contingentvaluation，CV）法来估计生命价值。这些研究估计的平均生命价值从24万元人民币到170万元人民币[10]。其中，3项研究的估计在24万到30万之间。我们这里用低限的25万元人民币（相当于3万美元）来计算吸烟带来的间接成本。在2000年100万早逝的人中[11]，有688,512人死于可归因于吸烟的3种主要疾病[12]。若每一生命损失按支付意愿方法估计的25万元人民币计算，吸烟的总间接成本为1720亿元人民币（25万×668512＝1720亿元人民币，即210亿美元）。加上140亿元人民币（17亿美元）的直接成本，在中国总的吸烟经济成本将是1860亿元人民币（226亿美元），这个数字大约为2000年中国GDP的1.9％。为了降低未来的经济负担，采取各种有效的方式并坚持不断地努力来控制烟草的流行，是十分必要的。《烟草控制框架公约》与中国中国政府2003年签署了世界卫生组织《烟草控制框架公约》（FCTC），正式加入到全球控烟大家庭之中；2005年全国人民代表大会批准了这一协议。中国高层的官员已经公开明确地指出：中国政府日益增加地认识到烟草流行的健康风险，并且一直在强调不断增加的健康危机。但是，在所有关于执行FCTC的讨论和政策动议中几乎没有提及提高卷烟税的问题，关注的焦点都在非价格控制手段（即禁止在公共场所吸烟，禁止青少年吸烟，在烟盒上印制更大的警语，电视上禁止烟草广告，等等）上。政府能够使用的最有力的控烟武器就是税收。全球的经验已经证