国际烟草控制框架公约和对中国的挑战(1)

2019/8/141国际烟草控制框架公约和对中国的挑战杨功焕中国协和医科大学全球烟草控制研究所中国协作中心2019/8/1422019/8/143制定国际烟草控制框架公约的背景从50年代以来，烟草的危害被大量的科学事实证实；1964年，美国政府发表有关烟草危害的医务总监报告，这是第一次以政府的名义确认烟草的危害；从1970年开始，世界卫生大会就其烟草控制作过多次决议。2019/8/144世界卫生组织对烟草控制的发展过程（1）1970-1980世界卫生大会决议：无可争辩的科学证据表明吸烟是慢支炎、肺气肿和肺癌的主要原因；是造成心肌梗死、某些妊娠期和新生儿疾病的重要危险因素；对被动吸烟者产生有害影响。关注强势的烟草广告对青少年吸烟的影响，以及青少年和妇女中吸烟人数的增加。意识到解决这一问题需要教育、限制和立法的措施，并辅以税收和物价政策。同时需要科学研究的支持。2019/8/145世界卫生组织对烟草控制的发展过程（2）1986年39届世界卫生大会决议：确认烟草使用和人人享有卫生保健目标不相符；呼吁采取全球性公共卫生措施，以控制烟草的流行；敦促没有采取烟草控制措施的会员国实施控制策略1988-1996年世界卫生大会决议：多次决议均要求采取综合的、多部门的、长期的烟草控制策略。要求总干事按照世界卫生组织《组织法》19条制订框架公约。2019/8/146世界卫生组织对烟草控制的发展过程（3）1999年52届世界卫生大会的重要决议(WHA52.18)：确认了总干事和世界卫生组织在烟草控制领域的领导权；重申组织法，制订全球性烟草控制框架公约的决议；建立向所有会员国开放的政府间谈判机构；设立WHO烟草控制框架公约起草小组，向53届WHA提交报告；要求会员国对这一工作给予重视、提供资源支持和合作，审查公约中的相关技术问题，以及对卫生和经济的影响；非政府组织的参与。2019/8/147烟草控制框架公约的谈判前准备世界卫生组织建立了TFI，着手准备框架公约工作文本；2次工作会议，对世界卫生组织提出的工作文本进行审议；2000年10月世界卫生组织举行听政会，80%以上的组织和个人都支持烟草控制框架公约的谈判；在工作会议期间，就被动吸烟、保护妇女、青少年远离烟草，烟草控制的相关法律问题、烟草制品管制等召开了多次专业人士会议；2019/8/148烟草控制框架公约的谈判自2000年10月开始正式谈判；一共进行了6次艰苦的谈判；最终在2003年3月1日凌晨2点，以协商一致的原则，通过最后文本；2003年5月56届世界卫生大会192票通过烟草控制框架公约文本。中国在2003年11月签署了公约。2019/8/149什么是国际烟草控制框架公约？公约，也称条约，是国家之间以书面形式缔结的国际法，对于签字的国家有一定的约束力；烟草控制框架公约是一份国际法律文书，在国际水平上对烟草的泛滥予以控制；该公约制订过程将有助于动员全球的经济和技术支持；各社会部门提高认识；加强国家的立法行动；动员NGO和其他民间社会成员支持。2019/8/1410国际烟草控制框架公约的效力国际公约具有一定约束力，在其他条约中已显现了效果：蒙特例尔臭氧协议关税及贸易总协定武器控制协定国际公约签定以后，国家行为以下述方式发生显著改变：多数国家会自觉遵守诺言；建立有目的的强制执行机制、检查和监督评价机制；制订可在国内实施的与国际公约配套的相关议定书。2019/8/1411控制烟草的措施减少烟草供应降低烟草需求作物替代和多种经营;减少对烟草生产的价格支持和补贴;对国际贸易的限制;限制年轻人接触烟草;提高烟草税;健康教育:向公众发布烟草对健康影响的信息;健康警语;学校的健康教育大众媒体的反烟广告限制烟草广告和促销;对公共场所和工作场所吸烟的限制;尼古丁替代和其他戒烟干预措施。2019/8/1412框架公约的主要内容第一部分（1-2条）序言、术语第二部分（3-5条）目标、原则和一般义务第三部分（6-14条）减少烟草需求的措施第四部分（15-17条）减少烟草供应的措施第五部分（18条）环境保护第六部分（19条）与责任有关的问题第七部分（20-22条）科学技术合作与信息通报第八部分（23-26条）机构安排与财务资源第九部分（27条）争端解决第十部分（28-29条）公约的发展第十一部分（30-38条）最后条款2019/8/1413公约的目标本公约的缔约方决心优先考虑其保护公共卫生的权利；为各国提供一个综合性烟草控制措施的框架，以便使烟草使用率和接触烟草烟雾持续大幅下降，从而保护当代和后代免受烟草消费和接触烟草烟雾对健康、社会，环境和经济造成极具破坏性的影响。2019/8/1414指导原则使每个人了解烟草消费和接触烟草烟雾的危害；通过立法、行政或其它措施保护非吸烟者免受接触烟草烟雾的影响。保护妇女、儿童等脆弱群体免受烟草的危害；结合当地文化、社会、经济、政治和法律因素以制定和实施有效烟草控制规划的重要性；由各国确定烟草业对公共卫生和环境危害的法律责任；采取贸易措施、营销管理、烟草经济替代等综合手段减少烟草的供求。加强国际合作，重视对发展中国家的经济、技术援助等。2019/8/1415教育、交流、培训和公众意识（第12条）目标：通过立发促进和加强公众对烟草控制问题的认识。大多数有关人员了解和参与制订和实施制订有效综合的教育和公众意识规划；内容：烟草消费和接触烟草烟雾对健康危害，戒烟和无烟生活方式的益处，烟草业的广泛信息，烟草生产和消费对健康、经济和环境的不利后果信息目标人群：卫生工作者、社区工作者、社会工作者、媒体工作者、教育工作者、决策者、行政管理人员和其他有关人员、与烟草业无隶属关系的公立和私立机构以及非政府组织2019/8/1416对特定人群的保护被动吸烟（第8条）：实行有效的立法、行政等措施，保护人们在公共场所、公共交通工具和室内工作场所避免接触烟草烟雾；治疗烟草依赖（第14条）：采取综合措施以确保适当治疗和戒断烟草依赖；保护未成年人（第16条）：禁止向法定未成年人出售烟草制品；禁止免费分发烟草制品；努力禁止分支或小包销售香烟。争论焦点：自动售烟机2019/8/1417对烟草制品的管理对烟草制品成份的管理（9、10条）对烟草制品成份的规范：检验、测量烟草制品成份和排放物的准则；对烟草制品成份的披露：烟草制造商和进口商向政府当局披露烟草制品成份和排放物的信息；烟草制品的包装和标签（第11条）健康警语面积应占包装表面面积的30%。不得使用“低烟碱”、“淡味”、“柔和”2019/8/1418烟草制品的广告、促销和赞助（第13条）全面禁止烟草广告、促销和赞助。其生效后的五年内，采取适宜的立法、行政等措施，并根据第21条的规定向缔约方会议报告；禁止所有虚假、误导及其他欺骗性方式的烟草广告、促销和赞助；禁止或限制烟草业对国际事件、活动和/或其参加者的赞助；限制采用鼓励公众购买烟草制品的直接或间接奖励手段。2019/8/1419禁止烟草广告和促销在公共卫生和烟草行业之间有激烈争论：烟草广告是否对消费量有影响。大规模禁止烟草广告和促销活动可以减少吸烟量，全面禁止烟草广告是非常有效的。烟草广告和促销活动对儿童的影响和吸引青少年加入吸烟者的行列。2019/8/1420NoBanBan145015001550160016501700175019811991YearCigaretteconsumptionpercapita全面禁止烟草广告降低了烟草消费量该报告包括102个国家的资料。资料来源：SafferHenry《烟草广告和促销的控制》2019/8/1421价格和税收措施（第6条）承认价格和税收措施是对各阶层人群，特别是青少年减少烟草消费的有效和重要手段。要求各缔约方在制定税收政策时考虑有关烟控的公共卫生目标；建议缔约方采取以下措施：对烟草制品实施税收政策并在适用时实施价格政策，以减少烟草消费；向缔约方会议提供关于烟草税率及其对烟草消费影响的详细情况；逐步限制免税销售烟草制品，以便实现禁止。2019/8/1422提高烟草税的影响税收增加降低了烟草的消费量，这一点在加拿大、英国、南非等许多国家已经证明了；低收入国家比高收入国家对烟税增加更敏感；确定每个国家的理想税收水平十分困难，建议对采用综合控烟措施的国家，税收占零售总成本的2/3到4/5之间。2019/8/1423资料来源:Saloojee,Yussuf.1995南非香烟的实际价格和每个15岁及以上成人的年吸烟量的变化，1970-19892019/8/1424补贴与烟草经济转型各缔约方应相互合作，并与有关国际和区域经涪组织合作，酌情为烟草工人、种植者和个体销售者提供经济上可行的替代生计争论焦点：日本和欧盟存在着巨额的农业补帖，日、欧的立场受到非洲等激进控烟国家的反对。我国已经取消补贴。2019/8/1425烟草非法贸易（第15条）目标：消灭一切形式的非法贸易。各国确保在其国内或管辖下出售的烟草制品包装上含有可识别和跟踪其来源的标志；还应标出只限在何处销售的声明，以便使各国主管当局确定是否是合法销售的产品。上述信息与声明应使用上市国家的主要语言。监测收集烟草制品跨国贸易（包括非法贸易）的数据，并在海关、税收和其他部门间交流信息；加强立法及实行适当的处罚；采用有益于环境的方法销毁或处理没收的生产设备和烟草制品；记录和控制免税烟草制品的分发和运送；酌情采取包括许可证在内的进一步措施，防止非法贸易。2019/8/1426财政资源（26条）本条是公约谈判中发达国家和发展中国家矛盾最大的条款。争论焦点：“七十七国集团加中国”强制性的全球烟控基金，而以日、美为首的几乎所有发达国家认为控烟是各国的责任，应由各国自行筹措资金，缔约方会议应考虑加强现有机制或建立全球自愿基金或其他适当财政机制的必要性，以便为发展中国家和经济转轨国家按需提供额外财政资源。2019/8/1427公约的法律问题主要包括公约和其他国际法律文件的关系、责任与赔偿、公约的机构安排、实施、争端解决、生效条件、最后条款等内容2019/8/1428与责任有关的问题各缔约方在其管辖范围内确定与责任有关的问题是烟草综合控制的重要部分。为烟控目的，各缔约方应考虑必要时采取立法行动或促进其现有法律以处理刑事和民事责任，适宜时包括赔偿。2019/8/1429公约的其他部分：机构安排（第23、24、25条）；争端解决（第27条）公约的发展（第28、29、33条）公约的修改（第28条）公约附件的通过和修改（第29条）议定书（第33条）2019/8/1430最后条款公约的最后条款包括：保留（第30条）、退出（第31条）、投票权（第32条）、签署（第34条）、批准、接受、核准、加入（第35条）、生效（第36条）、保存人（第37条）和作准文本（第38条）。最后条款是任何公约都具备的，以技术性、法律性强为特点。公约谈判中最后完成的条款是第30条“保留”。它规定：“不允许对公约作任何保留。”第36条“生效”。关于公约生效条件，第36条第1款规定：“公约自第40份批准、接受、核准、正式确认或加入的文本交存于保存人之日后第90天起生效。”2019/8/1431烟草控制框架公约对中国的意义有利于政府以更积极的态度组织控烟；对如何控烟有了明确的认识，规范了策略和措施。2019/8/1432图11-1中国人群分性别肺癌死亡率变化，1991-2000y=4E-51e0.0598xR2=0.94540102030405060198519901995200020052010死亡率（1/10万）男性女性中国肺癌死亡率的变化趋势2019/8/1433死亡率(1/10万)05010015020025019911996200120062010脑血管疾病缺血性心脏病风湿性心脏病中国心脑血管疾病的死亡率变化趋势2019/8/1