2012必答题：收入分配改革总体方案

2012必答题：收入分配改革总体方案财富的公平分配，是一场关乎改革成败的大考“在我任职的最后一年，政府还将要做几件困难的事情，一定要做，努力做好，而不留给后人。第一件事情，就是要制定收入分配体制改革的总体方案……”——3月14日，国务院总理温家宝在人民大会堂与中外记者见面时如是说今年两会前夕，从31个省份的政府工作报告中可以发现：北京、江苏等14个省份表示，将深化分配制度改革，此外，山东、福建等14个省份表示，要提高低收入群众收入，扩大中等收入者比重。这意味着28个省份已将分配改革提上重要议程。今年两会之上，无论是总理的政府工作报告还是代表委员的提案议案，对于收入分配体制改革的关注一直是本次大会的亮点。3月16日，两会刚刚落下帷幕，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，确定《政府工作报告》重点工作部门分工。会议决定，将《报告》确定的重点工作分解落实到国务院各部门、各单位，明确责任，确保实现经济社会发展的预期目标。而在会议所强调的需要努力完成的七项主要任务之中，“制定收入分配体制改革的总体方案”赫然居首。收入分配改革需要清晰制度设计已然酝酿八年之久的收入分配改革方案将揭开神秘面纱，改革或将迈出实质性的一步。收入分配改革“牵一发而动全身”，既涉及现有利益格局的调整，又关乎未来经济增长潜力释放，因此，应有清晰制度设计，在实践中稳步推进。收入差距扩大与“转轨”特征有关近年来，我国收入差距越拉越大是不争的事实，多家研究机构测算的基尼系数都超过警戒线。收入差距过大，居民收入增长相对缓慢，导致经济增长的内需动力不足。导致收入差距持续扩大的原因何在？分析这一问题应先从全球和历史的视角观察。在世界范围内，收入差距情况与我国类似或者更甚于我国的国家主要集中在拉美、亚洲等地区，这些国家大都属发展中国家，正处于中等收入阶段。特别具有启示意义的是，金砖四国基尼系数都明显偏高。虽然近年来这些新兴市场国家迅速崛起，但始终伴随着收入差距过大问题。而在发达国家中，美国贫富差距较大，欧洲国家则处于比较适宜的状态。从历史的角度看，在计划经济时代，我国奉行平均主义，人们生活普遍贫困；改革开放，发展市场经济，打破了“大锅饭”，民众生活水平提高的同时收入差距却越拉越大。尤其是本世纪以来，我国经济总量跃居世界第二，收入差距也名列世界前茅。产生收入差距的根源是什么？理论上的讨论可归结为“公平”和“效率”之争。在市场经济条件下，收入差距过大本质上属于初次分配中资本和劳动报酬失衡问题。我国收入差距具体表现为城乡差距、地区差距、行业差距等。作为正处于转轨过程中的大国，我国人口多，地域广，资源禀赋条件千差万别，历史遗留问题棘手，导致收入差距持续扩大的原因极其复杂，既有市场经济共性的市场失灵因素，又与转轨过程中市场发育不健全有关；既有分配制度因素，又与财产分布状况有关；既有政策惯性因素，又与改革不到位有关。这些原因可归结为两点，一是市场经济，二是转轨特征。市场经济酬勤惩懒，通过拉开合理的收入差距，产生激励效应，但在优胜劣汰中市场不会保护弱者，市场经济无法自动调节过大的收入差距，从而产生市场失灵。在成熟市场经济国家美国，华尔街金融资本家攫取巨额财富，而大量普通民众却面临房屋止赎风险，“占领华尔街”运动就显示了普通民众对财富向极少数人集中的不满。我国经济转轨的目标是建立社会主义市场经济。既然发展市场经济，市场失灵、收入差距等问题出现也不属例外。然而，收入差距持续扩大更与我国的“转轨”特征有关。改革开放后，计划经济中平均主义消失了，市场经济中按劳分配为主体、多种要素参与分配并没有真正建立起来。虽然我国逐步放开产品市场价格，取消双轨制，但对重要生产要素价格迟迟没有放开。土地、利率、劳动力以及煤电油运等生产要素价格没有真正反映市场价格，这样产生的结果是，劳动补贴资本，穷人补贴富人，落后地区补贴发达地区。我国在强化市场经济“效率”、经济突飞猛进的同时，相对忽视了“公平”；让一部分人、一部分地区先富起来的同时，对实现共同富裕的路径仍有待探讨。除了资源要素价格滞后外，在转轨过程中市场经济所需要的制度、法治环境尚不完善，由此产生一系列导致收入差距持续扩大的因素。一是，寻租十分猖獗，大量灰色收入、贪腐收入存在，不仅扭曲了贫富差距，更恶化了分配不公，而这往往是诱发社会矛盾的焦点；二是，在国企改制过程中，存在国有资产流失现象。虽然这可能提高了效率但却导致财产向少部分人集聚，因此，贫富分化问题，从流量看是收入差距，从存量看则是财产状况分布不合理，在改革过程中，少数人利用制度漏洞占有大量财产包括股份、土地、矿产资源等；三是，改制完成后大型国有企业处于垄断地位，并获得垄断超额利润，国家作为主要出资人所获得的资本收益极低；四是，税收体系设计重对劳动报酬课税，轻对资本报酬课税，对高收入者的税收调节手段更是明显不足。此外，与其它国家相比，我国特色的在于收入差距中的城乡差距明显与人为政策因素有关。建国后我国实行工农“剪刀差”，长期依靠压低农产品价格支援工业生产；改革虽然最先从农村开始，但三十多年中，除了农村税费改革外，并没有推进根本性的制度改革：——农民对最重要的生产资料土地的权属不清，近年来在土地征用中农民获得的补偿更是明显偏低；——户籍制度虽然在形式上有所松动，但进城农民在获得实质性的社会保障方面仍存不足；——政策压低农产品价格的惯性依然存在，农民在一次收入分配中处于弱势，二次收入分配又进一步扩大了这种收入差距。收入分配改革“三步走”近年来，对收入分配改革的呼声不绝于耳。自2004年开始，我国就开始起草《关于加强收入分配调节的指导意见及实施细则》，但至今仍未出台。收入分配改革关乎民众切身利益，收入差距越大，利益协调的难度越大；同时，对改革路径也存在分歧，改革中是否会出现新的问题，改革后能否达到效果，这些都亟待探索。“十二五”规划中收入分配改革的基本思路可概括为“提低、扩中、调高”，政府工作报告也提出“扩大中等收入者比重”。过去我国也陆续推出一系列收入分配改革措施，包括确立最低工资标准上涨机制，提高个税起征点，扩大社会保障覆盖面等。这些改革方向都是正确的，但对于调节巨大收入差距来说，力度仍然不够，似乎也缺乏整体的“顶顶层”设计。根据对收入差距根源的分析，未来改革的方向，一是深化市场机制改革，“一次分配兼顾效率与公平”，二是，完善收入分配调节机制，“二次分配更加注重公平”。具体来说，收入分配改革可分“三步走”：第一，以资源要素价格改革为突破口，推进资源税、增值税扩围改革，理顺要素价格体系，这既是转变经济增长方式的必然要求，也有利于调节收入差距。同时，可考虑增加公务员、事业单位、国有企业普通职工工资，在民营企业中可考虑通过“降税提薪”或类似手段增加普通劳动者工资，这主要从扩大消费、拉动经济增长走出低谷的角度考虑。第二，推进垄断国企、财税制度等改革。在解决收入分配方面，我国与其他国家最大的不同，是我国拥有巨额国有资产，这为实现共同富裕奠定制度基础。未来应考虑增加国有企业利润上缴比重，逐步划拨更多国有企业资本充实社会保障基金，通过二次收入分配调节过大的收入差距。同时，打破垄断，扩大民间资本投资范围，落实“新非公36条”的配套措施，这主要从发展小微企业、扩大就业的角度考虑，从根本上说，就业才是增加收入的长效机制。在财税制度改革方面，1994年进行的分级分税制改革奠定了我国财税体系的基础，但当时只界定了中央和省级两级财税分成模式，未来更应合理划分省级和县级的财权和事权，减少基层政府对土地财政的依赖，同时，可考虑将土地出让金纳入公共财政预算，接受人大监督。此外，还应深化事业单位改革，通过转制释放经济活力；改革国有企业薪酬体系，限制过高、明显不合理的收入。第三，推进土地、科技、教育等制度的深刻变革，为中长期经济增长奠定基础。土地制度方面，通过确权，确立农民土地使用权的财产权性质，具有转让、抵押、融资的性质，让进城农民获得财产性收入，分享城镇化带来的增值收益，消除城乡二元结构。在科研体制、教育体制方面的改革更有利于加速人力资本积累，提高劳动生产率，这是提高劳动报酬在收入分配中的比重的关键。可通过增加研发投入，让企业成为技术创新的主体；通过改革高等教育制度，培育更多对社会有用的人才。总体看，过去短短三十年中，社会似乎从一个极端走向另一个极端，打破了绝对平均主义，结果产生了严重的收入差距，并由此衍生出一系列社会问题。未来应通过更进一步的改革，逆转收入差距持续扩大的趋势。收入分配改革绝非一蹴而就，这就需要在经济、社会多个层面推进深层次制度改革，始终贯穿经济方式转变的全过程。（半月谈网/记者郭洪海罗姣娣胡俊超）牵一发动全身收入分配改革方案应尽快出台刘克崮委员在全国政协十一届五次会议第二次全体会议上，代表全国政协经济委员会作大会发言时指出，回顾我国三十多年改革历程，主要是围绕着提高经济效率进行，而基于社会公平的改革未深入展开，收入分配领域出现结构性失衡。表现在，国民收入分配中，住户部门占比不断下降；居民收入差距拉大，2010年我国城乡居民人均收入比达3.45：1；在国民收入分配中，企业部门（包括金融和非金融）占比明显上升，垄断企业尤为突出；在政府间收入分配关系中，县乡财政困难。全国政协委员迟福林则认为，当前，收入分配改革牵动改革发展全局，成为全社会关注的焦点问题。一方面，我国转变经济发展方式正处于重要的历史机遇期，能不能尽快实现收入分配改革的突破，对消费主导的经济转型具有决定性影响。另一方面，我国正处于走向共同富裕的历史拐点，收入分配改革的突破，对逐步实现共同富裕的目标至关重要；此外，今年是十八大召开的重要一年，社会对改革有很大的期待。收入分配改革的突破，对于协调重大利益关系、形成广泛的改革共识、提振社会对改革的信心，意义重大。为此，他建议，要把推进收入分配体制改革作为“十二五”改革的重点，年内尽快出台收入分配改革总体方案。迟福林建议，首先要把本届政府任期内出台收入分配改革方案作为重要约束。他指出，中共十六大明确提出“调高、提低、扩中”的收入分配改革思路，但至今仍未有一个总体的改革方案出台。面对改革发展新形势，收入分配改革方案的出台不宜再往后拖。改革实践表明，由于利益关系的固化，收入分配改革越往后拖越被动。因此，他建议，第一，国务院及其相关部委高度重视收入分配改革方案的制定和出台，进一步明确工作责任和时间表；第二，考虑到收入分配改革涉及到财政税收、国有垄断行业、公共服务领域等多个部门，建议由国务院领导牵头，组成收入分配改革领导小组，有效地协调改革方案中的部门利益和相关事宜；第三，尽快形成收入分配改革总体方案，提出改革的短期和中长期目标，具体确定改革重点任务和改革路径。其次，他建议争取在十八大之前出台收入分配改革草案，广泛征求社会意见。在年内，最迟不超过本届政府任期内，出台正式的收入分配改革总体方案。他建议以收入分配改革方案制定为起点完善改革决策机制：第一，建议采取开放式、互动式的工作机制，广泛征求社会意见修改和完善改革草案；第二，建议成立专家咨询委员会，充分利用专家和智库的力量修改和完善改革草案；第三，加强改革调研，综合多方面的意见和建议，争取出台一个具有广泛民意基础、又具有现实可操作性的收入分配改革方案。再次，在出台收入分配改革方案的同时，出台相关配套改革方案。他认为，收入分配改革牵一发而动全身。收入分配领域的问题，涉及到多方面深层次和结构性的体制矛盾，并不是一个收入分配改革方案所能够解决的。他建议与收入分配总体改革方案相配套，本届政府任期内出台重点领域和关键环节的改革方案：第一，尽快出台以公益性为目标的国有资本调整方案。在细化非公经济新36条，注重通过打破行政垄断、建立公平竞争市场秩序完善初次分配的同时，进一步规范对国有企业的分红收租，把更多的国有资本配置在基本公共服务领域，发挥国有资本在完善再分配中的作用。第二，尽快出台全国性基本公共服务均等化改革方案。把基本公共服务向农村、落后地区和困难群体倾斜，实现基本公共服务均等化作为完善再分配的重点加快推进落实。第三，尽快出台财税体制改革方案。注重通过控制过高的财政收入增长速度和