(行管)新公共管理运动及其对中国行政改革的启示

1新公共管理运动及其对中国行政改革的启示潘峰，政法学院摘要：新公共管理理论是当代西方行政改革的理论概括，也为我国的行政管理改革提供了一个有价值的参考对象。本文立足于新公共管理运动的历史背景，阐述了新公共管理运动的理论内容，并对发展趋势作了预测性的探讨。以此反观我国当前的行政改革存在诸多难点，主要涉及权力、观念、人员的精简、党政关系等方面。在此基础上，本文探讨了新公共管理运动对我国行政改革的启示，即当前我国行政改革的路径选择：集权主导下的适度分权；积极引入市场机制和私营部门的管理方法；完善相关法律制度；培育非政府组织；解决党政不分问题。关键词：新公共管理，行政改革，路径选择NewpublicadministrationmovementandtheenlightenmenttoChineseadministrativereformPanfeng,SchoolofScienceandLawAbstract:ThenewpublicadministrationtheoryisthesummaryofthecontemporaryWesterntheoryaboutadministrativereform,alsoprovidesavaluablereferenceforourcountry'sadministrativereform.Thearticle,baseonthebackgroundofnewpublicadministrationmovement,elaboratesthenewpublicadministrativetheory’scontent.Anditmakesforecastingdiscussiontothetrendofdevelopment.WhenweobservecurrentadministrativereformofChina,wefindtherearemanydifficulties,mainlyinvolvepower,concepts,therelationbetweenthePartyandtheGovernmentandsoon.Onthisbasis,thisarticlediscussestheenlightenmentofnewpublicadministrationmovementtoourcountry’sadministrativereform,namelythewayourcountryshouldchoosetocurrentadministrativereform.Theyaremoderatedecentralizationunderconcentrationofpower;introducingthewayofmarketmechanismandprivatesector'smanagementpositivelytoadministrativereform;consummatingrelatedlegalregime;cultivatingtheNon-governmentalorganizationsandhowtosolutethequestionbetweenthePartyandtheGovernment.Keywords:newpublicadministration,administrativereform,thewaymaybechosen从20世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层制体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治-行政二分法和韦伯科层管理理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式——“新公共管理”在20世纪80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，它是对传统的公共行政模式的一种全面清2算和否定。新公共管理运动兴起的历史背景和理论特征新公共管理起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并逐步扩展到其他西方国家乃至全世界。可以说，新公共管理是70年代中期以后公共管理领域中出现的一种显著的国际性趋势。尽管新公共管理在不同国家的表现形式及具体做法是有差异的，变革力度也是有所不同的，其名称在西方各国也不尽相同，但其历史渊源和需要解决的问题都是针对政府的低效传统管理模式。新公共管理运动兴起的历史背景传统公共行政模式较之以前的管理是一个重大的进步。因此，自其产生以来，它逐步成为世界上绝大多数国家公共行政的基本模式。但随着时间的推移和社会的发展，公共管理领域的理论和实践已经发生了根本性的改变，这一切都为“新公共管理运动”在20世纪末的兴起提供了深刻的理论依据和现实依据：1.传统公共行政模式日益凸现的内在理论缺陷传统公共行政理论产生于19世纪末和20世纪初，它建立在两个理论基础之上：一个是由伍德罗.威尔逊提出并由古德诺系统化的“政治-行政二分法”理论；另一个是马克斯.韦伯提出的“官僚制”理论。建构在这两大理论基础上的传统公共行政的主要任务是如何有效地执行既定政策或达成既定目标。然而，自传统公共行政理论形成后不久，其赖以立足的两大理论基础就遭到了包括政治学行为主义和人际关系学派的激烈批判。时至今日，学者们基本上达成了共识，认为在实际操作中政治和行政是很难分开的；而韦伯的“官僚制”理论，由于官僚制的理论形式、不透明性、组织僵化以及等级制的特点，使得它不可避免地会与民主制发生冲突。新的理论从根本上动摇了传统公共行政赖以立足的理论基础。2.传统公共行政模式在实践中正在遭受日益广泛的抨击自20世纪80年代初期以来，就出现了对公共部门的规模和能力进行的抨击。人们普遍认为，政府“规模”过于庞大，浪费了过多的紧缺资源。其次，关于政府的“范围”也引发了争议。有人认为，政府本身介入的活动过多，其中许多活动可以有其他可选择的备用方法。作为这种观点的反应，许多先前由政府从事的活动开始转向私营部门。此外，政府的“方法”也受到抨击。人们越来越认为，官僚制的方法必定会造成工作效率低下。如果必须由政府从事某种活动，也需要寻求官僚制之外的其他的组织方法。对公共部门的规模、范围和方法进行抨击所产生的明星结果就是削减政府和改革其管理方法。3.经济理论的变革对传统公共行政模式提出了严峻的挑战第二次世界大战后，西方各国政府普遍采用了凯恩斯主义的主张，对社会生活实行全面干预。当政府这只“看得见的手”干预市场并获得巨大成功时，与“市场失灵”相伴随的“政府失灵”也表现得同样明显。一方面，政府对社会、市场所承担的管理任务越来越多，成为“万能政府”：另一方面，政府内部官僚机构膨胀，效率低下，财政支出日益扩大，政府管理受到前所未有的挑战。正式在这样的背景下，强调自由主义和市场取向的公共选择理论异军突起。公共选择理论的学者们采用“方法论上的个人主义”来研究政府官僚系统的行为。他们认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，一个是政治市场。在这两个市场上活动的是同一个人，都是自利和理性的人。也就是说，政府公职人员与普通市民一样，都以自己利益的最大化为目的。因此自利的官僚往往不顾社会公益，专注于追求个人的权力、名望和利益，最终造成政府效率不彰。①基于这个认识，公共选择理论认为，失败的是政府而不是市场，要解决公共管理的危机，应减少政府的职能，尽量交由更有效率的市场来调控货品和服务的供应，以达到最有效率的资源配置。他们还认为，市场可以取代政治或行政成为管治社会的主导机制，只有将“经济效率”奉为最高标准，通过市场这只“看不见的手”的作用，才能使众多自利的个体走到一起，增加社会福利。总之，公共选择理论为新公共管理运动的3兴起提供了理论上的依据。4.知识经济的兴起及经济全球化的加速20世纪90年代以来，知识经济的兴起加速了全球经济一体化的进程，并将全球经济一体化水平不断推向更高的新台阶。全球经济一体化程度的日益提高，使全球性的“政府效能”横向竞争的时代成为现实。政府绩效与政府合法性的单一纵向参考的时代已经结束，不同社会下的公众像选择职业与工作单位那样选择政府的时代已悄然来临。政府治理能力和水平的竞争，犹如不同企业之间的竞争一样，已经并将于21世纪伊始在更大程度和更大规模上，在不同政府之间迅速展开。任何一个国家政府的命运都将由其在全球政治和经济舞台上的竞争能力和其处理具有全球性特征的问题的能力所决定；各国政府都必须情形地认识到，只有在国际互振系统中不遗余力地寻求到保护和促进本国在全球竞争中利益的方略和战术，并有效地促进本国福利的实际提高，才能获得本国人民的认同和支持；政府效能与合法性已不再能从本国历史的纵向比较中获得令人信服的认同，历史原因已不再成为人们认可的社会福利不及他国的托辞。全球性“政府效能”和“政府合法性”竞争的结果，必然使那些对社会的要求与愿望反应迟钝或不愿作出反应的政府面临权威危机、信任危机和合法性危机。②全球经济一体化，特别是知识经济的兴起，对政府效能提出了更高的要求。为迎接这一挑战，对政府治理体系和治理方式进行结构性调整与重塑，无疑将成为各国政府明智的选择。新公共管理的理论特征新公共管理是一个可以在多层面理解的概念。它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。但新公共管理作为一种新的政府管理理论，具有一下特征：1.改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系新公共管理重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、自我服务的官僚机构，政府公务人员应该是负责人的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，增强对社会公众需要的响应力。2.实现了由公共行政的内部取向到外部取向的转变新公共管理由重视机构、过程和程序转向重视项目、结果和绩效，使得公共管理的战略管理、绩效评估、公共责任制等成为公共管理学的核心主题。与传统公共行政只计投入，不计产出不同，它更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。3．注重公平与效率的统一，公共利益与私人利益的统一新公共管理反对传统公共选择重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制，而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效指标对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的“3E”，即经济、效率和效益三大变量。③4.强调管理主题包括政府部门和非政府组织两大类政府是公共管理的核心主体，但不是唯一的主体。一般来说，宏观方面的管理职能或全局性的关键事项应由政府承担，而微观方面的管理或相当一部分的公共服务可以交给非政府部门来完成。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段取消公共服务共给的垄断性。新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。5.重视人力资源管理与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，新公共管理强调提高在人员录用、任期、4工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等。二、新公共管理运动的发展趋势作为一种正在成长并且日益取代旧的公共行政模式的公共部门管理的新模式，在当代西方政府改革运动中，至少有过四种不同于传统的公共行政模式的新公共