03第三章我国财政体制的演变与改革(讲义提纲)

1第三章我国财政体制的演变与改革第一节我国财政体制的演变一、国民经济恢复时期的“统收统支”体制（一）主要内容：统收统支（二）历史背景①新中国成立后，我国面临着统一经济、政治、军事等任务。②抗美援朝战争的需要。1950年-1953年，国防支出所占比重平均为38%，具有“战时财政”特征。（三）分析评价在短时间内改变了过去长期财力分散的局面，保证了在军事上消灭残敌和抗美援朝战争的胜利，在经济上重点恢复的资金需要，促进了财政经济状况的好转。但这种高度集中的财政体制存在着其固有的问题：不利于调动地方政府积极性。二、1953年至1978年的“统一领导，分级管理”体制（一）主要内容：统一领导、分级管理。在中央统一政策、统一计划和统一制度的前提下，实行分级管理。但地方政府权利较小，构不成一级独立的预算主体。（二）历史背景①计划经济体制（1953年-1978年）下的“生产建设型财政”，要求资源配置权高度集中于中央政府手中。②政治军事形势的要求。自20世纪60年代，国内政策的重心逐步从立足于和平建设转向突出地强调备战，将大规模的备战提到了最重要的地位。（三）分析评价：在财政管理上，这一时期始终未能摆脱统收统支的格局，集权过多，统得过死。其间也有权力下放，但都是在不正常的政治条件下进行的。三、1980年至1994年的财政包干体制（一）历史背景：①从政治和军事形势上看，国际局势大为缓和，“和平”和“发展”成为世界两大主题。②从经济形势看，开始实行改革开放，进入有计划的商品经济阶段。（二）主要内容：放权让利，分灶吃饭改革开放后，在财政体制方面，开始实行以放权让利为特征的改革，即财政包干体制。这一体制经历了1980年、1985年和1988年三次重大改革与调整，在划分收支的基础上，分级包干，自求平衡，“分灶吃饭”。1988年对地方实行财政包干的办法进行了改进，规定全国39个省、自治区、直辖市和计划单列市（当时有9个计划单列市：哈尔滨、沈阳、大连、西安、重庆、青岛、宁波、武汉、广州），除广州、西安财政关系仍分别与2广东、陕西两省联系外，对其余37个地区分别实行不同形式的包干办法（如图3-1所示）。表3-11988-1992年我国中央与地方收入分享合同1．第一种形式：“收入递增包干”。这种办法，是以1987年决算收入和地方应得的支出财力为基数，参照各地近几年的收入增长情况，确定地方收入递增率（环比）和留3成、上解比例。每年地方达到收入递增率，按确定的留成、上解比例在中央与地方之间分成；超过递增率的收入，全部留给地方；地方收入达不到递增率影响上解中央的收入，由地方用自有财力补足。2．第二种形式：“总额分成”。该办法是根据前两年的财政收支情况，核定收支基数，以地方支出占总收入的比重，确定地方的分成和上解中央比例。3．第三种形式：“总额分成加增长分成”。这种办法是在上述“总额分成”办法的基础上，收入比上年增长的部分，另加分成比例，即每年以上年实际收入为基数，基数部分按总额分成比例分成，增长部分除按总额分成比例分成外，另加“增长分成”比例，让地方从增收中得到更多好处。4．第四种形式：“上解额递增包干”。这种办法是以1987年上解中央的收入为基数，每年按照一定比例递增上交。5．第五种形式：定额上解。按原核定收支基数，收大于支部分，确定固定上解数额。6．第六种形式：定额补助。根据原来核定的收支基数，支大于收的部分，由中央按固定数额进行补助。（三）评价成效：（1）地方预算初步成为责、权、利相结合的分配主体。（2）初步形成激励机制与制约机制相结合的模式。包干财政体制调动了地方政府当家理财和发展地区经济的积极性，促进了各地经济建设和各项事业发展。问题：（1）财政体制形式不统一、不规范。（2）中央财政收入所占比重越来越小，影响到中央政府的宏观调控能力。（3）地方政府为了提高地方财政收入，实行地方保护、地方封锁，不利于在全国范围内形成统一大市场。为了提高两个比重，缓减财政压力，提高中央财政宏观调控能力，适应市场经济的需要，从1992年起在部分地区进行了分税制试点，并于1994年在全国全面推行。四、1994年的分税制财政体制改革（一）历史背景①改革开放的进一步推进和社会主义市场经济的建立。邓小平同志在1992年初南巡后，1992年10月，中共中央十四大报告明确指出：“将我国经济体制改革的目标，确定为社会主义市场经济体制”。②中央财政陷入了严重危机。（二）改革进程：1992年财政部选择了天津、辽宁、沈阳、大连、浙江、青岛、武4汉、重庆和新疆等九个地区进行了分税制财政管理体制试点。1993年12月15日国务院发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，决定从1994年1月1日起改革地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。（三）分析评价：这次改革是建国以来改革力度最大、范围最广、影响最为深远的一次财税制度创新，是我国财政管理体制的一次重大调整。通过这次改革，基本上建立起了适应社会主义市场经济发展要求的财政管理体制框架。第二节1994年分税制财政体制改革一、分税制财政体制改革的主要内容（一）划分中央与地方的财政支出范围中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必须的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。表1994年中央与地方的支出范围划分中央财政支出国防费，武警经费，外交和援外经费，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。地方财政支出地方行政管理费，公检法经费，民兵事业费，地方统筹安排的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制经费，地方安排的农业支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴以及其他支出。（二）划分中央与地方的收入根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央收入和地方收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划分为地方税，充实地方税税种，增加地方税收入。分设中央与地方两套税务机构，中央税务机构征中央税和中央与地方共享税，地方税务机构征收地方税。表1994年中央与地方的收入划分中央固定收入关税，海关代征的消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上交利润等。外贸企业出口退税，除1993年地方实际负担的20%部分列入地方财政上缴中央基数外，以后发生的出口退税全部由中央财政负担。5中央与地方共享收入增值税、资源税、证券交易（印花）税。增值税中央分享75%，地方分享25%。资源税按不同的资源品种划分，海洋石油资源税作为中央收入，其他资源税作为地方收入。证券交易（印花）税，中央与地方各分享50%。地方固定收入营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税），地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税），地方企业上缴利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分），房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，对农业特产收入征收的农业税（简称农业特产税），耕地占用税，契税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。（三）建立中央对地方税收返还制度为了保护地方既得利益格局，中央采取“维持存量、调整增量”逐步达到改革的目标的方针，为此制定了中央对地方税收返还的办法。税收返还数额的计算方法是：税收返还计算公式：R=C+75%V-S式中，R为1994年税收返还基数；C为消费税收入；V为增值税收入；S为1993年中央对地方的下划收入。税收返还增长计算公式：Rn=Rn-1(1+0.3rn)式中，Rn为1994年以后的第n年的中央对地方的税收返还；Rn-1为第n年的前一年的中央对地方的税收返还；rn是第n年的“两税”增长率。（四）实行过渡期转移支付从1995年起，中央对财力薄弱地区实施过渡期转移支付，作为分税制财政体制改革的配套措施。其基本思路是，从中央财政每年增收的收入中拿出一部分，试行按公式化分配方法，用于对少数民族地区和贫困地区的转移支付，以调节这些地区的最低公共服务水平。（五）原体制中央补助、地方上解事项的处理从1995年起，凡实行递增上解的地区，一律取消递增上解，改为按各地区1994年的实际上解额实行定额上解。原来中央拨给地方的各项专款，该下拨的继续下拨。地方承担的20%出口退税以及其他年度的上解和补助项目相抵后，确定一个数额，作为一般上解或补助处理，以后年度按此定额结算。二、分税制财政体制运行过程中的调整与规范（一）中央与地方收入划分的主要调整与变动1.提高证券交易印花税中央分享比例62.实施所得税收入分享改革。自2002年1月1日起，除少数特殊行业、企业，包括：铁路运输、国家邮政、四大国有商业银行（中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行）、三家政策性银行（国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行）、中石油、中石化及中海油等企业外，其他企业所得税和个人所得税收入实行中央与地方按统一比例分享。2002年中央分享50％，地方分享50％；2003年中央分享60％，地方分享40％；2003年以后年份的分享比例根据实际收入情况再行考虑。3.建立中央和地方的出口退税共同负担机制。自2004年起，以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央与地方按75:25的比例分别承担。自2005年1月1日起，各地区出口货物所退增值税中，超基数部分的退税额，地方分担的比例从原来的25％降至7.5％。4.成品油税费改革。国务院决定自2009年1月1日起实施成品油价格和税费改革。改革主要内容为：（1）取消公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六项收费。（2）逐步有序取消政府还贷二级公路收费。（3）提高成品油消费税单位税额。汽油消费税单位税额每升提高0.8元，柴油消费税单位税额每升提高0.7元，其他成品油单位税额相应提高。5.其他中央与地方政府间收入划分的调整。（1）营业税。从2012年1月1日起，铁道部集中缴纳的铁路运输企业营业税（不含铁路建设基金营业税）由中央收入调整为地方收入，铁道部集中缴纳的铁路建设基金营业税仍作为中央收入。（2）2001年开征车辆购置税，其收入全部归中央政府。（3）2001年将船舶吨位税重新纳入预算管理，收入全部归中央政府。经多次调整后，现行中央与地方的收入划分情况如表所示：表现行中央与地方的收入划分情况中央固定收入关税，海关代征的消费税和增值税，消费税，船舶吨位税，车辆购置税，各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入（包括营业税、利润和城市维护建设税），未纳入共享范围的中央企业所得税、中央企业上交的利润等。中央与地方共享收入增值税中央分享75%，地方分享25%；纳入共享范围的企业所得税和个人所得税中央分享60%，地方分享40%；资源税按不同的资源品种划分，海洋石油资源税作为中央收入，其他资源税作为地方收入；证券交易（印花）税中央分享97%，上海、深圳分享3%。地方固定收入营业税（不含各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税），地方企业上交利润，城镇土地使用税，城市维护建设税（不含各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分），房产税，车船税，印花税（不含证券交易印花税），耕地占用税，契税，烟叶税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。7（二）税收返还制度的发展1.所得税基数返还。以2001年为基期，为保证地方既得利益，对按改革方案确定的分享范围和比例计算出的地方分享的所得税收