国家环境保护十三五规划基本思路大纲框架-发展规划司

—3—附件全国生态保护“十三五”规划纲要环境保护部二〇一六年十月—4—目录一、全国生态保护基本形势.................................5（一）工作进展.......................................5（二）主要问题.......................................7（三）机遇与挑战.....................................8二、指导思想和主要目标.................................9（一）指导思想.......................................9（二）基本原则.......................................9（三）主要目标......................................10三、主要任务...........................................11（一）建立生态空间保障体系..........................11（二）强化生态质量及生物多样性提升体系..............13（三）建设生态安全监测预警及评估体系................15（四）完善生态文明示范建设体系......................16四、保障措施...........................................17（一）完善法律法规..................................17（二）健全体制机制..................................18（三）强化科技支撑..................................18（四）推动共同保护..................................18—5—为贯彻落实《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，现制定《全国生态保护“十三五”规划纲要》（以下简称《规划纲要》）。《规划纲要》依据环保部门生态保护的职能定位，提出“十三五”时期全国生态保护工作的指导思想和主要目标，明确重点工作和任务措施，指导各级环保部门开展自然生态保护工作。一、全国生态保护基本形势“十二五”时期，各级环保部门积极贯彻落实党中央、国务院关于生态保护工作的一系列重大决策部署，加大生态保护力度，在示范引领、系统保护、综合监管等方面取得积极进展，部分重点保护物种种群数量稳中有升。但总体上，我国生态恶化趋势尚未得到根本扭转，生态保护与开发建设活动的矛盾依然突出，生态安全形势依然严峻。（一）工作进展一是生态文明示范建设带动效应明显。全国16个省份开展了生态省建设，92个市、县（区）获得国家生态建设示范区命名，126个地区开展了生态文明建设试点工作，示范带动效果明显。编制《全国生态文明建设目标体系》，积极推动生态示范建设提档升级，制定《国家生态文明建设示范区管理规程（试行）》和《国家生态文明建设示范县、市指标（试行）》。组织开展首届中国生态文明奖的评选，建立奖励机制，带动社会共建。二是生态功能保护基础进一步夯实。完成全国生态环境变化调查与评估（2000-2010年），印发实施《全国生态功能区划（修编版）》。制定实施《生态保护红线划定技术指南》，在江苏、海南、湖北、江—6—西、重庆、沈阳等地开展划定和管控试点，天津、江苏发布实施生态保护红线。开展县域生态环境质量评估考核，在重庆、海南、陕西、宁夏等地开展重点生态功能区环境保护全过程管理试点，推动优化国家重点生态功能区转移支付政策。在全国25个省份开展45个流域生态健康评估试点。联合国家旅游局组织开展国家生态旅游示范区建设，确定了北京市南宫旅游景区等72个国家生态旅游示范区。指导浙江省仙居县、开化县开展国家公园建设试点，配合发展改革委指导北京、青海等9个省（市）开展试点工作。强化矿产资源开发生态保护与监管，开展部分典型地区遥感调查和评估。三是自然保护区综合监管得到加强。全国已建立各类自然保护区2740个（国家级自然保护区428个），约占陆地国土面积的14.8%，超过90%的陆地自然生态系统类型、89%的国家重点保护野生动植物种类得到保护。规范和完善自然保护区晋升和调整的评审制度，联合九部门印发《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》。完成400多处国家级自然保护区卫星遥感监测，查处一批涉及自然保护区的违法活动。推动中俄自然保护区的跨界合作。四是生物多样性保护决策与推进机制进一步完善。成立中国生物多样性保护国家委员会，发布实施《中国生物多样性保护战略与行动计划（2011-2030年）》（以下简称《战略与行动计划》），启动“联合国生物多样性十年中国行动（2011-2020）”（以下简称十年中国行动），启动生物多样性保护重大工程。完成32个陆地生物多样性保护优先区域边界核定，发布“中国生物多样性红色名录——高等植物卷和脊椎动物卷”。积极推进生物遗传资源获取与惠益分享立法和—7—生物安全管理工作。不断深化国际交流与合作，积极履行《生物多样性公约》及其《卡塔赫纳生物安全议定书》等国际公约。多数省份建立了生物多样性保护协调机制，编制发布了省级生物多样性保护战略与行动计划。（二）主要问题现阶段，我国面临的主要生态问题有：一是生态空间遭受持续威胁。城镇化、工业化、基础设施建设、农业开垦等开发建设活动占用生态空间；生态空间破碎化加剧，交通基础设施建设、河流水电水资源开发和工矿开发建设，直接割裂生物生境的整体性和连通性；生态破坏事件时有发生。二是生态系统质量和服务功能低。低质量生态系统分布广，森林、灌丛、草地生态系统质量为低差等级的面积比例分别高达43.7%、60.3%、68.2%。全国土壤侵蚀、土地沙化等问题突出，城镇地区生态产品供给不足，绿地面积小而散，水系人工化严重，生态系统缓解城市热岛效应、净化空气的作用十分有限。三是生物多样性加速下降的总体趋势尚未得到有效遏制。资源过度利用、工程建设以及气候变化影响物种生存和生物资源可持续利用。我国高等植物的受威胁比例达11%，特有高等植物受威胁比例高达65.4%，脊椎动物受威胁比例达21.4%；遗传资源丧失和流失严重，60%-70%的野生稻分布点已经消失；外来入侵物种危害严重，常年大面积发生危害的超过100种。同时，环保部门在履行指导、协调、监督生态保护工作职责时，还存在以下体制机制和管理上的突出问题：—8—一是统一监管的管理体制不健全。目前仍按生态要素分别设置生态保护管理机构，难以对生态系统实施整体性保护。由于权责一致的统一管理体制和协调联动机制尚未建立，未能实现所有者和监管者分离以及一件事情由一个部门负责，直接影响生态保护效果。二是全社会共同监督的机制尚未建立。部分地方领导干部保护生态环境的意识较为薄弱，还未牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念。社会公众参与生态保护和监管的机制有待健全，企业生态保护和监管责任还不明确，部分地方环保部门履行生态监管职能时只能单打独斗、被动应对。三是监督管理的基础能力薄弱。尚未建立统一的生态监测监控网络，难以准确监测我国重要生态区域生态状况，不能及时主动发现重大生态破坏行为。大部分县级环保部门没有设置独立的生态保护科室，难以开展常态化监管。市县环保部门生态保护人员队伍和装备严重不足，导致执法力量薄弱。生态保护科技支撑不够，生态大数据集成应用尚待发挥作用，生态保护法律法规和标准体系尚需完善。（三）机遇与挑战“十三五”期间，我国生态保护面临重大机遇：一是党的十八大以来，习近平总书记对建设生态文明和加强环境保护提出一系列新理念新思想新战略，为生态保护提供了科学理论指导和行动指南。二是党中央、国务院对生态文明建设作出一系列重大战略决策和部署，把推动绿色发展、提供更多优质生态产品作为重要任务，明确要求加大生态环境保护力度，为生态保护工作指明方向。三是生态—9—文明体制改革各项任务和措施陆续出台并加快推进，生态保护和监管体制将进一步理顺，生态空间用途管制将全面实施，生态环境监测网络将加快建立，生态统一监管能力将明显提高，为我国生态保护工作夯实基础。四是各地生态环境保护意识不断增强，“绿水青山就是金山银山”已成为各级党政领导干部的共识，全社会保护生态环境的合力正在形成。同时，我国生态保护也面临挑战：一是经济发展与生态保护之间的矛盾依然存在，传统发展方式带来的资源环境约束日益趋紧，生态环境风险逐步凸显。二是人民群众对优质生态产品需求不断增加与现有供给能力不足之间的矛盾日益明显。三是生物多样性丧失速度短期内难以根本遏制，国际履约压力不断加大。二、指导思想和主要目标（一）指导思想全面贯彻落实党中央、国务院关于生态文明建设总体部署和要求，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，按照山水林田湖系统保护的要求，以改善环境质量为核心，以维护国家生态安全为目标，以保障生态空间、提升生态质量、改善生态功能为主线，大力推进生态文明建设，强化生态监管，完善制度体系，推动补齐生态产品供给不足短板，为全面建成小康社会、建设美丽中国做出更大贡献。（二）基本原则基于环保部门生态保护的职责定位，“十三五”时期，自然生态保护必须遵循以下原则：—10———把生态系统整体保护作为基本理念。按照山水林田湖系统保护的要求，陆海统筹、上下联动，打破要素、区域界限，对各类生态系统实施统一保护和监管，增强生态保护的系统性、协同性。——把保障国家生态安全作为根本目标。严格落实生态空间管控，划定并严守生态保护红线，加强自然保护区监督管理，保护最重要的生态空间，推动形成以“两屏三带”为主体的生态安全格局，建设生态安全屏障。——把加强生物多样性保护作为工作主线。保护和可持续利用生物多样性，推动生物遗传资源惠益分享，以生物多样性保护优先区域为重点，完善保护网络，强化生物物种和遗传资源保护能力，构建生物多样性保护体系。——把加强生态统一监管作为主要手段。建立全面、严格、及时、有效的监管体系，是加强生态保护统一监管的重要基础。建设“天地一体化”的监测体系和综合监管平台，及时发现和查处生态破坏行为，由被动核查变为主动发现，提高生态保护的精细化和信息化水平。——把生态文明示范建设作为主要载体。积极参与生态文明体制改革，推动体制机制向有利于统一监管的方向改变。发挥生态文明建设示范区和环境保护模范城创建工作的平台作用，有机融合生态保护的主要任务和重点工作，创新保护模式，提高示范效应，激发保护活力。（三）主要目标到2020年，生态空间得到保障，生态质量有所提升，生态功能—11—有所增强，生物多样性下降速度得到遏制，生态保护统一监管水平明显提高，生态文明建设示范取得成效，国家生态安全得到保障，与全面建成小康社会相适应。具体工作目标：全面划定生态保护红线，管控要求得到落实，国家生态安全格局总体形成；自然保护区布局更加合理，管护能力和保护水平持续提升，新建30-50个国家级自然保护区，完成200个国家级自然保护区规范化建设，全国自然保护区面积占陆地国土面积的比例维持在14.8%左右（包括列入国家公园试点的区域）；完成生物多样性保护优先区域本底调查与评估，建立生物多样性观测网络，加大保护力度，国家重点保护物种和典型生态系统类型保护率达到95%；生态监测数据库和监管平台基本建成；体现生态文明要求的体制机制得到健全；推动60-100个生态文明建设示范区和一批环境保护模范城创建，生态文明建设示范效应明显。三、主要任务“十三五”时期，紧紧围绕保障国家生态安全的根本目标，优先保护自然生态空间，实施生物多样性保护重大工程，建立监管预警体系，加大生态文明示范建设力度，推动提升生态系统稳定性和生态服务功能，筑牢生态安全屏障。（一）建立生态空间保障体系1.加快划定生态保护红线。制定发布《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》。按照自上而下和自下而上相结合的原则，各省（区