江苏省高级人民法院《工伤认定行政案件》审理指南

1江苏省高级人民法院工伤认定行政案件审理指南第—部分工伤认定行政案件法律适用背景工伤．是指职工园工作遭受事故伤害或者患职业病．《工伤保险条例》第14条采用列举式加兜底式的立法技术，规定了“应当认定为工伤”的七种情形；第15条采用列举式．规定了“视同工伤”的三种情形；第16条采用列举式．规定了“不得认定为工伤或者视同工伤”的三种情形。“应当认定为工伤”的情形，是在全面总结历史经验和现实需要的基础上，通过立法的形式切实保障工伤职丁的救济权与经济补偿权，体现了《工伤保险条例》的立法目的和价值取向。其中第14条第1项的规定即“在工作时间和工作场所内，困工作原冈受到事故伤害的”，是工伤认定的最基本的情形，该情形原则性地规定工伤认定应当符合“工作时间”、“工作场所”、“工作原困”二个基本要素；第2、3、5、6项的规定是对第1项规定的拓展，拓展的原因在于若严格苛求第1项规定的三个基本要素，则工伤认定的范围过于狭窄；第4项规定是例外性规定；第7项规定是兜底条款，为工伤认定的开放陛做了准备．“视同工伤”的情形，足因为所列举之情形在本质上不宦认定为工伤，但鉴于所列举之情形具有一定的特殊性，；与工作存在着一定的联系，为了充分保障受伤职工的利益．从而作为工伤对待，以工伤的标准弥补其伤害。“不得认定为工伤或者视同工伤”的情形，则纯属违背工伤保险制度立法初衷的行为，这些情形因其与工伤保险、的立法目的相去甚远，故通过否定眭的规定，以明确保护用人单位的正当利益。在我国，用工主体十分复杂，用工形式千变万化，发生伤害的时间、地点、原因也各有不同，且新情况、新问题层出不穷，寄希望制定一部无比详尽的成文法解决所有工伤认定行政案件的法律适用问题绝不现实。且由于成文法所固有的宏观性和抽象性特点，实践中，劳动保障行政部门和人民法院面对复杂的社会情势进行认定或裁判时，有时也存在很大的自由裁量空间，甚至有时面临无法可依的尴尬境地：刚此，在审理工伤认定行政案件适用法律时，我们不仅要用文意解释(包括扩张解释和缩小解释)．从法律规范的语言逻辑出发理解法律；而且要采用目的解释法、历史解释法．通过剖析工伤保险制度的历史沿革，更加探切地了2解工伤保险制度的建立原因和基本功能；甚至运用比较分析法，通过与域外工伤保险制度的对比，了解全球背景下工伤保险的发展趋势。唯如此，工伤认定行政案件的法律适用才能适应我罔经济、社会的发展需要，满足人民群众日益增长的权益保障需求．一、工伤保险制度的起源1、民事侵权赔偿阶段——雇主或其他加害人有过错方能请求损害赔偿。2、雇主责任保险阶段——雇主承担劳工损害事故赔偿责任二、工伤保险制度的产生1、德国是世界上最耳以立法形式推出社会保险计划的国家．2、19世纪末期．其它工业国家开始建立社会职业伤害保障法律制度，逐渐完成了由雇主责任制向社会保险制度的转变。3、国际劳工组织努力促进丁伤保险制度在全世界的推广和实施。三、工伤保险制度的发展(一)工伤保险制度的演变1职业风险理论对侵权责任原则的替代，使得工伤保险补偿的功能初显。在工业化初期，]_伤事故采用侵权责任的归责原则，只有原告可以证明被告的过错或过失导致其损害，同时他们没有因自己的过错促成这一伤害，法律才允许原告获得损害赔偿。采用侵权责任的归责原则，受伤者要证明雇主的过错十分困难。因此，该原则导致了严重的不公正，造成了严重的社会问题。取而代之的是职业风险原则。该理论的主要内容是：使用人力和机器进行经济活动的雇主，要建立一个负责支付工伤费用的机构，不论工伤是出自工人自身疏忽还是出自他人的过错，都要给予补偿。按照该理论受伤职工可以就其履行工作义务时发生的事故获得确定与有限的补偿，而不论他们是否可以证明雇主的过失。这一时期的工伤保险补偿往往是由雇主承担。其功能有两项：一是从经济上督促雇主改善劳动保护条件，从而减少工伤事故的发生；二是给受伤职工及其家庭以一定的经济补偿，用以解决其医疗和生活方面的经济困难。2工伤保险补偿责任从个体责任向集体责任的转变催生风险分散功能。319世纪80年代开始，德国、法国、奥地利、英同等国家相继实施了工伤保险。工伤保险补偿责任开始从个体责任向集体责任转变。工伤保险的建立对于缓解因工伤引起的社会矛盾，减轻企业工伤赔付风险，提高工伤保险补偿能力，避免劳资对立，保障社会稳定，促进社会生产力发展具有重要的意义。工伤保险的第一项积极功能即分散用人单位的工伤风险功能得到了充分的体现。3现代工伤保险制度强调预防优先、康复优先。工伤保险制度发展初期，仅企业意外事故被认定为工伤，以后逐步发展到包括疾病和职业病。工伤保险的功能也发生了深到的变化，从初期的对工伤职工及其家属的保障功能发展到分散用人单位的工伤风险功能；从重生活保障发展到更重工伤预防和身体康复。预防为主的理念改善了传统工伤保险中眦伤残待遇给付为主的模式，反映了一种积极的工伤保险思想，无疑是一种进步。(二)工伤保险制度的基本功能1.我国现行工伤保险制度有四大功能：伤害补偿、工伤预防、职业康复、分散风险。《工伤保险条例》第1条规定：“为了保障园工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险，制定本条例。”《工伤保险条例》开宗明义地指出了我日工伤保险制度的四大功能：伤害补偿、工伤预防、职业康复和分散风险。(1)伤害补偿功能。伤害补偿是工伤保险的最原始、最基础的功能。保障工伤职工的救济权与经济补偿权，是着眼于对职工给予物质帮助的现实社会需要，通过给工伤职工提供必要的医疗、康复和生活帮助，避免其因工作伤害而陷入困境。职工在遭受事故伤害或者患职业病后，首先有权得到及时、确效的抢救，其次便是相应的一次性或长期性的经济补偿，对工伤职工给予伤害补偿，立足的是社会正义，体现的是人文关怀，这是工伤保险补偿与民事侵权赔偿的区别所在，给予工伤职工以救济和补偿，这是工伤保险制度最初的目的．也是工伤保险制度的核心。(2)工伤预防功能。工伤预防是工伤补偿功能中最重要的功能，立足于社会利益的最大化，工伤保险制度最为突出的体现就在于工伤预防。在工伤保险费率的确定上．通过行业差别费率，特别是实行用人单位的费率浮动．可以促使用人单位搞好工伤事故的预防，以降低生产成本。通过合理确定工伤保障的义务主体4和归责原则，促进用人单位提高劳动保护的水平，促进职工提高安全意识，从而有效预防和减少工伤事故的发生。(3)职业康复功能。职业康复是工伤保险功能中薄弱且易被忽视的功能。对工伤职工的救济，并不是消极地给工伤职工以医疗等物质上的帮助，更为重要的是在于通过提供必要的康复训练，帮助工伤职工恢复工作能力和生活自理能力，从而提高工伤职工的生存质量和生活质量，使社会资源获得最大的效益．(4)分散风险功能。对用人单位而言，工伤保险补偿是一项无法完全避免的用工风险。现代工伤保险制度，通过缴纳工伤保险费，用人单位成功地实现了风险的转移和风险的可控，增强了抵抗工伤风险的能力，这对于用人单位健康发展具有十分积极的意义。工伤保险制度的四大功能中，预防功能最为关键，也是当前最为薄弱、亟待加强的功能。当前在审理工伤认定行政案件中首先要从葙利于保护劳动者权益的角度来理解、适用现行法律，同时兼顾工伤保险分散用人单位工伤风险的功能，立足我国现阶段社会政治经济的发展水平，在保护劳动者合法权益和促进用人单位经济健康发展之间寻求平衡。从长远角度上，要通过工伤认定行政案件的审理，提高用人单位加强安全保护和促进工伤预防意识的导向理念，为早日建立预防、康复、补偿良性发展的工伤保险制度体系贡献出司法的力量。22009年7月24日，国务院法制办公率向全社会公布了《国务院关于修改(工伤保险条例的决定(征求意见稿)》，征求意见稿更是明确体现了“预防为上、康复优先、救助及时”的立法修改方向(三)工伤保险补偿责任的特点工伤保除补偿责任是工业化发展到一定程腰、工伤问题日益演变成一个较为严重的社会问题的背景下产生的种新型的责任方式工伤保险补偿责任具有以下鲜明的特点1工伤保险补偿责任以社会公正和社会整体利益最大化为价值导向。工伤保险补偿是社会保障体系的组成部分，其根本目的在于给劳动者提供必要的基础保障，这项制度解决的是社会问题，追求的是社会公正．将工伤保险补偿的责任归5绪于用人单位，可以使用人单位有提高劳动保护条件的经济驱动力．从而有效地促使其改善劳动保护条件，预防和减少工伤事故的发生概率．最终实现社会整体利益的最大化，，2工伤保险补偿责任采取的是典型的无过错责任．在确定是否构成工伤时，一般不查_征用人单位或受伤职工是否存在过错，只要是与工作有关的原因所导致的事故一般都认定为工伤，有权获得工伤保险待遇。现行的绝大多数工伤事故，用人单位并不存在过错，或者难以证明用人单位存在过错。工伤保障补偿责任成为用人单位的用工风险，是用人单位必须承担的社会责任．3工伤保险补偿责任因果关系的确定不同于民事侵权赔偿责任。工伤保险补偿责任的因果关系由法律规范来确定。以职业病为例，虽然在某种程度上，恶劣的工作条件是造成职业病的主要原园，但并非唯一原因．像这种多因一果的因果关系，只能论工作环境与职业病之间因果关系的可能性，而不能论证其必然性。虽然工作原因是认定工伤的核心因素，但在工伤保险的相关法律规范中．与工作并不具有直接联系的伤害也可以被认定为工伤．享受工伤保险待遇。如《工伤保险条例》第15条第1款第2项规定的“在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的”．视同工伤。4工伤保险补偿责任是一种有限补偿责任。工伤保险补偿责任并非无限责任，工伤保险仅补偿身体损伤而导致的经济损失．不补偿因工伤而导致的财产损害和精神损害。《工伤保险条例》规定，工伤补偿主要包括医疗康复费用、陪护补贴、工作能力损害补偿费用以及遗属生活补贴费用和丧葬补偿费用，它不包括精神损害补偿费用和财产损害补偿费用。而且在医疗费用的补偿上也有限制．只承担在医疗保险用药目录内的医药费用。因此，工伤保险补偿主要是解决_工伤者的医疗、康复和生活困难，并不以对损害的权利进行充分救济为目的．5工伤保障补偿责任的义务主体可以通过一定方式进行转化。工伤保险补偿责任的义务主体本质上是用人单位，但是这种义务主体可以通过某种方式进行转化。目前的做法是通过建立强制性的工伤保险制度要求用人单位按照特定的比例缴纳工伤保险费用。当发生工伤事故时由社会保险经办机构承办工伤保险事务．(四)我国工伤保险的基本现状1立法状况6我国有关工伤保险的立法大体分三个阶段：(1)在新中国建立初期，工伤保险的雏形巳经初现。但囿于生产力发展水平，工伤保险是以企业的福利待遇形式出现的低水平下的保障。法律规范主要是1951年2月26日政务院发布、1953年1月2日政务院修正发布的《中华人民共和国劳动保险条例》以及《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》。(2)1996年8月12日，劳动部出台劳部发[1996]266号《企业职工工伤保险试行办法》，自1996年10月1日起试行，标志着我国基本建立了工伤保险制度。1999年9月10日江苏省人民政府令第162号公布《江苏省城镇企业职工工伤保险规定》。(3)《工伤保险条例》颁布并自2004年1月1日施行：江苏省人民政府电制定r《江苏省实施工伤保险条例办法》并自2005年4月1日起施行。劳动和社会保障部后相继出台《工伤认定办法》、《因工死亡职工供养亲属范围规定》、《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》、《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》、《关于铁路企业职工参加工伤保险有关问题的通知》、《关于实施工伤保险条例若干问题的意见》、《关于贯彻安全生产许可证条例做好企业参加工伤保险有关工作的通知》，省劳动和社会保障厅配套出台《关于实施II伤保险条例)若干问题的处理意见》、《关于贯彻实施关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知的意见》、《关于进一步推进农民工参加工伤保险的意见》、《关于印发关于驻宁部省属事业单位和民间非营利组织参加工伤保险实施意见)的通知》等。2执法状况(1)参保职工人数2003年以来．全省参保职工逐年增加，2003年