改革和完善集体林采伐管理的意见政策解读

—1—改革和完善集体林采伐管理的意见政策解读国家林业局森林资源管理司序言2009年7月16日，国家林业局下发了《关于改革和完善集体林采伐管理的意见》，这是中央林业工作会议结束后，国家林业局下发的第一个配套文件，为完善集体林权制度改革的政策体系迈出了关键性的一步，将成为深入推进集体林权制度改革的又一亮点。《意见》贯彻贾局长提出的森林采伐管理“三步走”战略，突出促进森林可持续经营，以放活经营、服务林农为出发点，坚持分类指导、分区施策、分步推进，针对集体林采伐管理中热点、难点、焦点问题，推出了一系列综合性的改革。《意见》的出台是学习和实践科学发展观的具体体现，是贯彻落实中央林业工作会议精神的具体行动，是发展现代林业，建设生态文明，促进科学发展的重大战略举措，《意见》体现了集体林采伐管理改革的战略性、实践性和综合性，将成为今后一个时期指导森林采伐管理改革的纲领性文件。为了便于广大林业工作者和林农准确掌握、全面理解《意见》的主要精神，更好地推进森林采伐管理工作，国家林业局资源司编写了《＜国家林业局关于改革和完善集体林采伐管理的意见＞政策解读》，对涉及试．点和集体采伐的50个问题进行了全面解读。《解读》具有很强的政策性、指导性和实用性，可作为森林资源管理工作者和广大森林经营者学习贯彻《意见》的辅导材料。—2—目录1．森林采伐限额管理制度回顾2．为什么要进行森林采伐管理改革2．为什么选择这一时机进行森林采伐管理改革4．为什么说森林采伐管理改革是“以人为本”，解放林业生产力的必举之策5．为什么说改革和完善集体林采伐管理是党中央、国务院作出的重要决策6．为什么说改革和完善集体林采伐管理是深化集体林权制度改革的必然要求7．为什么说改革和完善集体林采伐管理是促进森林可持续经营、发展现代林业的重要举措8．为什么说改革和完善集体林采伐管理是满足经济社会发展对林产品需求的有效途径9．集体林采伐管理改革重点要解决哪些问题10．改革和完善集体林采伐管理的指导思想是什么11．改革和完善集体林采伐管理应把握哪些基本原则12．改革和完善集体林采伐管理的总体目标是什么13．改革和完善集体林采伐管理的主要任务有哪些14．改革和完善集体林采伐管理的范围是什么15．采伐管理改革三步走战略的具体内容是什么—3—16．森林采伐管理改革要把握哪些关键环节17．为什么森林采伐管理改革要以森林可持续经营为主线．18．如何认识森林采伐管理在森林资源保护和林业产业发展中的作用19．我国森林采伐在“十一五”期间呈现出什么变化20．如何认识森林采伐限额21．为什么非林业用地林木采伐不纳入限额管理22．在实际工作中如何界定林业用地23．非林业用地上的林木是否需要办理林木采伐许可证24．为什么要强调森林经营方案的地位25．如何确定森林经营方案编制主体26．为什么要简化森林采伐限额分项管理27．为什么要取消森林采伐限额消耗结构28．如何简化森林采伐管理环节29．为什么要改变森林采伐的管理方式30．如何推行森林采伐公示制度31．如何实行森林采伐限额“蓄积量”单项控制32．为什么允许森林采伐限额在执行期内结转33．为什么要实行木材生产计划备案制34．如何理解按小班面积控制林木采伐消耗35．如何理解我国森林可持续经营管理体系36．如何组织森林经营方案的编制37．为什么要推广森林可持续经营模式—4—38．如何理解森林采伐管理改革试点与集体林权制度改革的关系39．森林采伐管理改革试点应处理好哪些关系40．怎样看待森林采伐管理改革试点中的创新41．如何做好森林采伐管理改革试点的政策宣传42．为什么要推进森林资源调查监测工作43．为什么要完善森林采伐管理相关规程规范44．为什么要实行全国统一木材运输证45．为什么仍要强化木材运输检查监督46．如何加强对集体林采伐管理改革的组织领导47．为什么要加大资源管理基础建设资金扶持力度48．如何建设廉洁高效的森林资源管理队伍49．如何加强森林采伐管理改革的指导监督50．为什么要强调打击破坏森林资源的违法犯罪行为附录1．国家林业局关于改革和完善集体林采伐管理的意见2．国家林业局关于重庆市林业局执行林资发﹝2009﹞166号文件有关问题的复函后记—5—改革和完善集体林采伐管理的意见政策解读1．森林采伐限额管理制度回顾1985年以前，我国实行木材生产计划管理，以木材生产作为首要任务，由于多年的过度开发，到上世纪80年代末期，全国森林覆盖率由12.7％下降到12%，东北内蒙古等国有林区陷入了“两危”（资源危机、经济危困）局面。1984年正式颁布的《森林法》，确立了森林限额采伐制度，明确要求，要“根据用材林的消耗量低于生长量的原则，严格控制森林年采伐量”。1987年，《国务院批转林业部关于各省、自治区、直辖市年森林采伐限额审核意见的通知》（国发﹝1987﹞35号）批准了全国“七五”期间的年森林采伐限额，自“七五”到“十一五”，以五年为一期，我国共编制和执行了五期森林年采伐限额。经过20多年的努力，逐步建立起“以采伐限额管理为核心，以凭证采伐、凭证运输和木材经营加工监管为重点”的森林采伐管理体系。这一体系的严格执行，为我国森林资源保护和增长发挥了历史性的作用。2．为什么要进行森林采伐管理改革？森林资源管理是林业的根本任务，而森林采伐管理是森林资源管理的重要组成部分。随着社会主义市场经济体制的确立、经济社会发展和人们需求的转变，特别是集体林权制度改革的不断深入，一方面，广大森林经营者对“落实处置权和保障收益权”的呼声越来越高，另一方面，计划经济时期形成的森林采伐管理制度在一些方面已越来越不适应森林可持续经营和林业科学发展的需要，严重影响了林业经营者的积极性，制约了林业—6—生产力的发展，改革迫在眉睫。3．为什么选择这一时机进行森林采伐管理改革？近年来，各级党委、政府对林业高度重视，经济社会快速发展，群众生活对木材的依赖程度明显降低，人们法制观念、生态观念显著增强，这些都为开展森林采伐管理制度改革创造了良好的环境。特别是从林业发展实践上看，森林采伐管理制度改革的条件基本具备。近年来的改革积累了一定的经验。2002年以来，国家林业局对森林采伐政策进行了一系列的改革，先后出台了《关于调整人工用材林采伐管理政策的通知》、《关于完善人工商品林采伐管理的意见》等一系列文件，对工业原料林实行采伐年龄由森林经营者决定，采伐限额和木材生产计划实行单列；对一般人工商品林，采伐指标结余的可结转下年使用；对抚育采伐10厘米以下的木材，不纳入木材生产计划；对农田防护林，更新采伐年龄由省级林业主管部门确定；对非规划林地上的林木，优先满足采伐指标。这些改革，初步解决了森林采伐管理中存在的突出问题。在此基础上，2007年在福建等地开展了森林采伐管理改革试点工作，对采伐限额指标分配、伐区管理等技术和政策进行了试验，取得了很好的效果。森林可持续经营管理框架初步形成。2004年，我局下发了《国家森林可持续经营试验示范点建设工作方案》，先后批复福建省永安市等7家作为国家级森林可持续经营管理试验示范单位，积极探索不同地区森林可持续经营管理的政策、规程、技术方法和模式等。2005年，我局下发了《全国森林资源经营管理分区施策导则》，将全国划分为9个大区和14个亚区，针对不同地区、不同森林类型，提出了具体的森林资源管理策略。2006年，我局下发了《森林经营方案编制与实—7—施纲要》，针对各类森林经营单位的特点，提出了不同类型森林经营方案的编制要求。2007年，我局又下发了《关于科学编制森林经营方案全面推进森林可持续经营工作的通知》，向各省推荐了不同类型森林经营方案的范例，在全国开展了100个模式森林经营方案的编制工作。使森林可持续经营在国家、省、经营单位和林分层面上都进行了制度的探索和技术安排，为森林采伐管理由单纯的指标管理，控制森林资源消耗向森林可持续经营管理，全面提高森林的功能和效益的转变奠定了基础。森林资源管理体系日臻完善。经过多年的发展，全国已基本形成了以行政管理为主体，以资源监测、资源监督为两翼的森林资源管理体系。全国现有县级以上森林资源林政管理机构3200多个，管理人员1.7万人；林业调查规划设计队伍3.5万人；14个森林资源监督机构，覆盖了31个省（区、市），及新疆生产建设兵团和4个国有森工集团。同时，全国还设有木材检查站4200多个，林政稽查队700多个，乡镇林业工作站3万多个。日臻完善的森林资源管理体系，为开展森林采伐管理改革，提供了有力的组织保障。集体林权制度改革为深化林木采伐管理改革提供了根本的基础条件。林权明晰后，实现了“山定权、树定根、人定心”，使广大林农真正吃上了“定心丸”，激发了森林经营者育林护林的积极性，森林可持续经营有了根本的制度条件和广泛的群众基础。4．为什么说森林采伐管理改革是“以人为本”，解放林业生产力的必举之策？集体林权制度改革，农民首先得到森林资产和经营山林的实惠。商品林采伐政策好不好，关键就看老百姓砍了以后栽不栽，就看能否调动起农—8—民真正“把山当田耕，把树当菜种”的积极性。老百姓越砍越富，树就会越栽越多、越长越好，整个林业发展就会进入良性循环，实现永续利用，最大限度地维护农民的切实利益，体现以人为本的理念。森林采伐管理改革，调动的是广大林农主观动力，收获的是富裕林农、激活林业、农村生产力解放的客观成果，最终实现“生态受保护、农民得实惠”的目标。5．为什么说改革和完善集体林采伐管理是党中央、国务院作出的重要决策？近年来，森林采伐管理改革问题得到了党中央、国务院的高度重视。《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》明确指出，要“改革和完善林木限额采伐制度，对公益林和商品林采取不同的资源管理办法”；《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》进一步提出了“改革商品林采伐限额管理，实行林木采伐育搀公示制度，简化审批程序，提供便捷服务”的要求。2009年的中央1号文件又再次强调，要“完善林木采伐管理制度。”中央林业工作会议进一步指出，“只有建立科学的林木采伐管理制度，才能使造林经营得到应有的回报，让经营者充分共享林业发展成果，才能形成森林保护与利用的良性循环，实现越采越多、越采越好、青山常在、永续利用。”可以说，与时俱进，改革和完善森林采伐管理，既是贯彻中央林业工作会议的具体行动，也是落实科学发展观的生动实践。只有寓科学采伐于森林可持续经营之中，才能延伸集体林权制度改革的“释放效应”，从根本上解决“树好砍”的问题；才能够让广大林农真正成为山林的主人，调动起发展林业的积极性，释放出人的巨大潜能和林地的巨大潜力。特别是对山区林农脱贫致富将产生重大而深远的影响，对实现我国—9—经济社会可持续发展具有重大战略意义。6．为什么说改革和完善集体林采伐管理是深化集体林权制度改革的必然要求？集体林权制度改革是以明晰林地使用权和林木所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权为主要内容的综合性改革。森林采伐管理改革既是配套改革，也是改革的进一步深化和发展，是“放活经营权、落实处置权、保障收益权”的关键措施。集体林权制度改革使林业的生产关系发生了重大变化，广大林农成为森林的经营主体，只有与时俱进地改进和完善集体林采伐管理，才能进一步调动广大林农发展林业的积极性，增加森林资源总量、提高森林资源质量，实现农村林业生产力的大解放、大发展。7．为什么说改革和完善集体林采伐管理是促进森林可持续经营、发展现代林业的重要举措？保护和发展森林资源，充分发挥森林多功能和多效益，不断满足经济社会发展对林业的多种需求，是发展现代林业的重要目标。森林采伐作为加强森林科学经营的关键措施和协调森林三大效益的重要手段，在促进森林可持续经营中发挥着独特的作用。随着我国社会主义市场经济体制的确立，林业实现了由以木材生产为主向以生态建设为主的战略转变，与此相适应，森林采伐管理必须由单纯的限额指标管理转向森林可持续经营、多功能发挥和多目标管理，由单纯强化政府行政监管转向保障经营者合法权益，构建生态受保护、农民得实惠的制度和谐。只有这样，才能发挥森林采伐管理在林业分类经营中的科学引导作用，在林业生产力发展中的激励作用，在林业体制