《矿山采矿生态保护与恢复标准》编制说明

附件三：《矿山采矿生态保护与恢复标准》编制说明（征求意见稿）《矿山采矿生态保护与恢复标准》编制组二〇一〇年十月项目名称：矿山采矿生态保护与恢复标准项目统一编号：276、277项目承担单位：中钢集团马鞍山矿山研究院、环境保护部南京环境科学研究所编制组主要成员：钟铁曹学章程一松谭辉方颖何孝磊李书钦王飞程新标准所技术管理负责人：徐舒王宗爽标准处项目负责人：胡林林段光明目录一项目背景..........................................................1二编制标准的目的和意义..............................................2三标准编制原则和技术依据............................................4四标准制订的方法和技术路线..........................................5五采矿生产工艺和生态破坏现状........................................6六矿山土地复垦与生态恢复技术现状...................................12七标准的内容结构...................................................16八主要条文说明.....................................................16九标准与国内外相关技术标准的比较...................................41十标准的技术经济和环境效益分析.....................................46主要参考文献........................................................47一项目背景1.1任务来源矿山开采造成的土地和环境等一系列问题，在我国乃至世界都引起了社会的广泛关注。采矿不仅破坏土地资源，而且也带来了一系列如土壤质量下降，生态系统退化，生物多样性丧失，景观受到破坏等影响深远的环境问题。以土地破坏为核心的生态环境问题，已对矿区人类的生存空间及社会经济的可持续发展构成巨大威胁。为加强矿产资源开发生态环境监管与恢复治理工作，原国家环境保护总局下达了《矿山采矿生态保护与恢复标准》的制订任务，由中钢集团马鞍山矿山研究院承担。1.2工作过程为了遏制我国矿山生态环境恶化的趋势，适应《全国生态环境保护纲要》对生态环境保护工作的战略部署，2004年底到2005年初，原国家环境保护总局科技司设计了环境标准编制体系的总体框架。在该框架体系的“生态环境标准体系”的“开发利用生态环境控制标准体系”中就包含了“矿山采矿生态保护与恢复标准”等13个开发利用生态环境控制标准的制订工作。2005年3月8日，根据国家环境保护总局科技司应征环境标准编制单位需报送的材料的要求，中钢集团马鞍山矿山研究院以院政（2005）16号文，提交了“关于编制《露天采矿生态保护与恢复标准》和《地下采矿生态保护与恢复标准》的请示”文及编制标准制订的初步方案。2005年4月4日，国家环保总局办公厅印发了《关于下达2005年第二批国家环境标准制（修）订任务的通知》（环办函[2005]203号），将《露天采矿生态保护与恢复标准》和《地下采矿生态保护与恢复标准》的制订任务下达给中钢集团马鞍山矿山研究院。接到任务后，中钢集团马鞍山矿山研究院即成立了标准制订小组，投入到前期的调研工作，并于2005年7月18~19日在安徽省马鞍山市召开了《露天采矿生态保护与恢复标准》和《地下采矿生态保护与恢复标准》开题论证会。专家组认真听取了承担单位的汇报，详细审阅了承担单位提交的开题报告材料，经过充分讨论，提出了专家组意见。根据专家的意见，将《露天采矿生态保护与恢复标准》和《地下采矿生态保护与恢复标准》标准的名称改为《露天开采矿山生态保护与恢复标准》和《地下开采矿山生态保护与恢复标准》。之后，标准编制组随即展开了矿山企业实际情况调研，掌握了企业生产工艺、矿山复垦及生态恢复等实际情况。在广泛参阅国内外现有标准、规范等有关资料，并结合典型企业的分析结果，以及考虑多数企业生态恢复现状，于2008年1月18日提交了《露天开采矿山生态保护与恢复标准》和《地下开采矿山生态保护与恢复标准》及其编制说明（征求意见稿）。2010年7月30日，环境保护部科技标准司和生态司在北京召开了《露天开采矿山生态保护与恢复标准》和《地下开采矿山生态保护与恢复标准》座谈会，根据专家的意见将标准合并并改名为《矿山采矿生态保护与恢复标准》，由中钢集团马鞍山矿山研究院和环境保护部南1京环境科学研究所合作完成。二编制标准的目的和意义我国矿区土地复垦每年都要破坏和侵占大量耕地，据统计，我国采矿区每年排出废石渣约5,000万t，堆放占用土地6,667hm2，全国1,500多个露天煤矿及煤矸石占地就达200多万hm2，另外城乡建筑、水利工程、道路桥梁都需要占用大量土地，但国土是有限的，解决这一矛盾的昀好方法就是开展土地复垦和生态恢复，保护现有耕地。我国矿区土地复垦和生态恢复工作开始于二十世纪五十年代末，当时一些矿产企业迫于矿区土地紧缺的压力，陆续开展了不同规模的技术粗放的土地复垦工作。到上个世纪八十年代后期，由于国家长期以来没有指导土地复垦工作的专门立法，没有鼓励企业复垦的优惠政策和正常的复垦经费渠道，全国开展复垦工作的矿山企业不足1%，已复垦利用的土地不到被破坏土地的1%。为了保护国土资源，改善矿区生态环境，国务院1988年12月第19号令颁布了《土地复垦规定》，以法规的形式对复垦的实施原则、责权关系、组织形式、规划、资金来源及复垦土地使用等作了原则性的规定，提高了全国各行业的复垦意识，使土地复垦工作有了长足的发展。从1989年到1991年，国家土地管理部门先后在河北、江苏、山东等省开展了23个土地复垦试点，至1992年底复垦了33万hm2土地。1994年国家又在江苏铜山、安徽淮北、河北唐山创建了三个复垦综合示范工程。各地土地管理部门和矿区也建立了许多复垦试验示范区，取得了良好的效果，获得了大量的宝贵经验。在2003年印发的《全国土地开发整理规划》中规划了冀东煤炭钢铁基地、晋陕蒙煤炭化工基地等11个土地复垦重点地区，为今后的工作指明了发展方向。各地也结合实际情况，制定了相关政策。如河北、山西、江苏、安徽、宁夏、辽宁、海南等地，就在一定范围内针对某一种类型的生产建设破坏土地的复垦，规定了收缴土地复垦费或收缴土地复垦保证金；浙江、山东、内蒙等地则以地质环境保护条例的形式对矿区土地复垦工作提出了要求。经过社会各界的共同努力，全国土地复垦率已从《土地复垦规定》实施前的2%，上升到12%。但是由于经济和技术等方面的原因，我国土地复垦率远远落后于复垦先进国家。我国现行有关矿山开采复垦法律很多，很齐备。但实际上，在中国现行的矿山开采复垦立法方面存在诸多问题。主要有:①立法过于分散，至今尚无矿山开采复垦方面专门法律。②对矿山开采复垦规定过于笼统，无法操作。③复垦要求标准太低。如根据《土地复垦规定》：“采取整治措施,使其恢复到可供利用状态。”④多头执法，容易出现“无人负责”的结果。⑤缺乏复垦的保障机制等。国际上，对于矿山土地复垦及生态恢复的研究已经有着近百年的历史，各国都制定有严格的标准，以保护和恢复矿山的生态环境。如美国的《露天采矿管理与土地复垦法》(SurfaceMiningControlandReclamationACT，简称SMCRA)，该法在全美建立了统一的露天矿管理和2复垦标准，其立法的原因和目的很明确，即处理好环境保护和煤炭开采之间的关系，达到不因煤炭的开采而使环境受到破坏的目的，并为其他矿物的露天开采建立有效、合理的法律依据。近年来，我国也对矿山采矿废弃地的土地复垦和生态恢复技术进行了大量的研究和广泛实践，如国家863和科技攻关计划中都专门列有课题，并取得了明显的成效。因此，迫切需要在对国内外土地复垦和生态恢复现状和发展进行深入分析并充分吸收现有研究成果的基础上，制订矿山采矿的生态保护与恢复标准，以适应新形势的需要。制订矿山采矿的生态保护与恢复标准意义重大，主要表现在以下几个方面：⑴是矿山行业自身可持续发展的需要据调查，目前全国采掘工业包括煤炭、冶金、有色、黄金、化工、建材、石油、天然气、铀矿、烧瓦制砖、电厂粉煤灰等，历年破坏土地已超过600万hm2。以土地破坏为核心的生态环境问题，已对矿区人类的生存空间及社会经济的可持续发展构成巨大威胁；只有采取超前、主动、协调、高效的土地复垦与生态恢复工程，才能保证矿区社会经济的可持续发展；人类经济活动正在加剧生态系统的破损，我们当代人再也无法回避、而且必须做出回答：借助人工支持和诱导，在自然条件的许可下，重建一个符合代际需求的价值取向的可持续发展的生态系统；政策、法律、法规是保障矿区土地复垦与生态重建工程实施的强制手段。⑵是实现国家环境保护目标和行业规划的要求国家已经充分认识到了矿产资源开发利用过程中（包括开采、运输、加工和消耗）对生态平衡和生态环境的影响的严重性，进行矿山生态环境保护恢复的迫切性。在《中国21世纪议程——中国人口、环境与发展白皮书》（1994），《全国生态环境保护纲要》（2000），国家“十一五”环境保护计划都对矿山生态环境保护与恢复提出具体要求。《中国21世纪议程—中国人口、环境与发展白皮书》（1994）提出了可持续发展战略；要求控制环境污染、改善生态环境、保持可持续利用的资源基础；对矿产资源的合理开发利用与保护行动作了要求，要求调整评价全国矿山自然环境破坏状态，制定保护恢复计划。国务院2000年发布的《全国生态环境保护纲要》中，将矿产资源开发利用的生态环境保护作为重点资源开发的生态环境保护内容之一。矿产资源开发必须防止次生地质灾害的发生。在沿江、沿河、沿湖、沿库、沿海地区开采矿产资源，必须落实生态环境保护措施，尽量避免和减少对生态环境的破坏。已造成破坏的，开发者必须限期恢复。已停止采矿或关闭的矿山、坑口，必须及时做好土地复垦。为了使矿山生态环境保护、恢复治理有法可依，有章可循，国家有关部门已经针对矿山颁布实施了《土地复垦规定》(1989.1)，《防治尾矿污染环境管理规定》(1992.8)，《土地复垦技术标准(试行)》(1995.7)，《一般工业固体废物贮存、处置场污染控制标准》(GB18599-2001),《矿山生态保护与污染防治技术政策》(2005.9)等。⑶是环境保护管理工作的需要为促进矿山生产企业技术进步，促进矿山行业发展污染控制和生态保护，改善环境质量，保障人体健康，有必要根据矿山行业的生产工艺、生产特点和生产条件等因素，突出矿山行业生态保护与恢复控制的重点污染因子，编制《矿山采矿生态保护与恢复标准》，作为行业3的综合性环境管理标准，以适应矿山行业生态保护与恢复环境管理的需要。通过《矿山采矿生态保护与恢复标准》的制订，使其成为环境管理的技术法规。以矿山行业清洁生产工艺和成熟可行的生态保护与恢复技术为依托，合理确定标准体系和环境技术指标，同时对达到指标需采取的技术措施进行技术、经济的可行性分析，明确相应的管理措施、评定程序、监督的手段与程序、监督的行政部门等，在环境标准的定性、形式、内容等方面与国际接轨。三标准编制原则和技术依据3.1编制原则本标准的制定，将以2000年国务院颁发的《全国生态环境保护纲要》和国家环境保护“十一五”计划为指导，以矿山可持续发展为主题，以“污染预防与生态保护并重，生态保护与生态建设并举”，在保护中开发，在开发中保护为原则。以矿山生态恢复为主线，以与矿山生态环境有关的法律、法规、规定、技术标准、技术规范等为主要依据。矿山开采生态保护与恢复标准属于矿山开发利用生态环境控制标准的范畴，将应遵循以下技术原则：(1)技术经济可行性原则矿山开发利用生态环境控制的昀终目标是达到环境质量标准，其手段就是对通过对受损的