政事：关于新形势下群体性腐败的成因及其治理对策研究

政事：关于新形势下群体性腐败的成因及其治理对策研究楚国良(湘潭市委党校411100)【摘要】：最近，网上很流行群体性事件，我也借此，造出了一个词叫“群体性腐败”。随着市场规则的不断建立，法制环境的不断完善，权利制衡机制不断形成，一些腐败分子为了集体或私人利益而组成腐败利益集团实施群体性腐败，这种群体性腐败是新形势下腐败的主要特征之一。其典型案例有北京市的陈希同案、广东湛江的特大走私案、厦门远华走私案等，涉案人数多、破坏力强、影响面广。因此，研究群体性腐败的成因特点以及预防与治理对策，就正如江泽民同志所指出的那样：“进入新世纪，如何按照“三个代表”的要求把党建设得更加坚强，推动党风廉政建设和反腐败斗争深入开展，仍是全党同志需要进一步思考和解决的重大课题。”群体性腐败有其自身产生、发展的规律,只有深刻剖析其特点及产生的原因,提出可行的治理对策,充分认识其危害性,坚持标本兼治,综合治理的方针,才能使日趋蔓延的群体性腐败得到遏制,从而推动整个反腐败工作.关键词：群体性腐败成因危害对策导语：问责制度与群体性腐败问责制度是一项对于重大事故或事件进行责任追查的制度，它包括两个环节：一是责任追究，二是责任后果的承担（惩治）。责任追究制度早已有之，历史上，凡事故或事件发生之后都要追究具体人员的责任，但是严格意义上的问责制度（即不仅包括惩治，而且包括问责程序在内的制度）的建立则是在“非典”之后。自2003年“非典”期间卫生部部长张文康和北京市市长孟学农因防控“非典”不力而被免职之后，在一年多的时间里，中石油集团的“开县井喷”、北京“密云游园踩踏”、吉林“吉林大火”、浙江“海宁火灾”、湖南“嘉禾事件”等重大责任事故或严重违法事件受到追究，随之一批有责任的领导干部被惩治。之前，一些地方政府出台了相应的法规。如，重庆市政府常务会议通过了我国第一部“官员问责”制法规《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》。该办法“通过18种问责情形和7种追究责任，对政府行政部门“一把手”追究其不履行或不正确履行法定职责的责任，小至诫勉、批评、大至停职反省、劝其辞职。”。按照重庆市的这一制度……被责问的情形主要包括：效能低下，执行不力；责任意识淡薄，包括瞒报、虚报、迟报重大突发事件；违反法定程序，盲目决策，包括随意安排使用财政资金或造成国有资产浪费或资产流失及重大建设项目发生严重质量问题；不依法行政或治政不严、监督不力，包括机关效率低下、服务质量差、工作态度生硬；在商务活动中损害政府形象或造成重大经济损失，包括在招商引资活动中不讲诚信，在政府采购活动中不进行招标的等。”[1]一时间，“问责”成为热点。媒体惊呼“中国政坛掀起问责风暴”。同时也有人对问责主体、客体和程序等问题提出了疑问。如，“有责必问”的实施并不彻底。并非所有重大安全事故（如煤矿坍塌、爆炸伤亡事故、沉船事故、嘉禾违法拆迁、体彩造假丑闻）都被问责了，而且责任者追究到哪一层次不明，尚未给问责双方充分、平等的发表意见的机会等。[1]有文章表达了相似的看法，认为，“官员问责”已开始进入制度化操作层面。但是它“目前尚不成熟，仍期待着制度上的突破“。这种”不成熟“表现为，官员问责制与现行的行政体制和干部人事制度不相兼容，实施它的社会氛围还没有形成；责问主体（人民群众）缺位，在上级与下级需要承担连带责任的情况下难以保证问责结果的公正性；惩治措施不到位，对责任官员有所偏袒，以行政责任追究代替法律追究；以及问责范围太窄，“引咎辞职、责令辞职往往还仅仅限于安全事故领域，对其他领域应担负领导过失责任的官员，至今尚未真正落实引咎辞职、责令辞职”等。[2]这些分析值得重视。问责制度是建立“责任政府”的重要组成部分，它的建立是依法治国的一大进步。但是，在实践中这一制度尚有一些不完善之处。1、在实践中，责任追究不彻底如对于落马官员的贪腐行为，或重大决策错误，或重大事故、事件的发生，责任追究往往到直接责任人那里便止步，至于“谁提拔的”，“谁考察（考核）的”，“谁投赞成票的”，“谁监督的”，“为什么没有及时发现（阻止）”，“为什么没有人反对”等疑问没有人提出，也不追究。所以，在一个地区或同级岗位的官员的连续落马也就具有了某种必然性。如，安徽阜阳市原市长肖作新，阜阳原地委书记，安徽省副省长王怀忠，安徽省原副省长何闽旭的先后垮台（2000，2003，2006），河南省交通厅几任厅长的落马，令人有一种“前赴后继”之觉。又如，2006年9月湖南郴州发生原市委书记李大伦等“群蛀”案，该案涉及包括市长、市委宣传部长等几十名官员，及当地政界商界158人。[3]2008年4月该市委书记曾锦春落马，他因9年敛财6800万元而成为“中国第一贪纪委书记”。绥化地委书记赵洪彦在位时卖官，在他调到省里担任省委组织部副部长和省人事厅厅长后，马德接替其位效仿之，之后发展到不可收拾的地步。[1]这些现象清楚地表明了对于大案责任追究的不彻底。近年来，安徽省18名县委书记因腐败落马，[3]更是从某个侧面说明这一地区干部队伍存在问题的严重性。至于“群蛀”现象的不断涌现，更是为人们揭示出了问题的严重性。于是，有人提出要将“群体性腐败”写入刑法中的提议。“群体性腐败”不是法律概念，而是指由个体结合而成的群体性的腐败形式或现象。它具有组织性、预谋性、多样性欺骗性、复杂性。[5]“群体性腐败”主要有两种表现形式：一是法人犯罪，即法人组织的权力运行突破了权力的合理界限，偏离了法的运行轨道，成为谋取小团体利益的工具。如，企业向上级主管部门或领导行贿，企业偷税漏税；二是“群蛀现象”，即在一个地区或部门出现多个或者单个作案，或者抱团作案的腐败事件。从上个世纪九十年代后以来的“群蛀”现象令人惊叹（见表3[3]）。90年代以来“群体腐败”典型案例（表3）(注：因版面原因，无法完整显示表格，故依次案件、年度、发现、波及四项内容列于其下)：福建闽江工程局特大贿赂窝案1993不清涉及局党委书记、局长、4名副局长等7名厅级干部和19名处级干部等闽江工程局46名干部（其中党员29人），省及一些地市的银行、城建等经济管理部门工作人员和一批包工头。全案查出的违法违纪金额达336万元，其中1万元至10万元的16人，10万元至100万元的6人，100万元以上的1人。无锡非法集资案19941994年初夏邓斌非法集资引社会性灾难涉及全国12个省市，引发的案中案多达85件，被追究纪律责任的党员干部80人，其中处级以上干部27人；追究刑事责任的党员干部99人，其中县处级以上干部19人。山东泰安案19941994，7，诈骗犯汪德海被依法逮捕引发山东省泰安市市委书记、市委副书记、市委秘书长、副市长、市公安局长、公司总经理等大肆收贿索贿。其中，市委书记胡建学受贿就达61万余元。陈希同王宝森案1995王宝森自杀引出涉及北京市委书记、副市长、市房改办主任、市政府秘书长、市人大副主任、市政协副主席、县委书记及一些秘书和高干子弟等，该年市纪委直接立案31件，涉及正局级干部6人、副局级干部10人，是上一年度同期六件案件的5.17倍。安徽明光窝案1996不清明光市包括市长、副市长等在内的43名党政机关干部因行贿、受贿、贪污被查处。案犯中党员干部27人，其中科局级干部13人，县处级以上3人。哈尔滨国际贸易商城行贿案1998群众举报67人被刑事立案，其中局级干部7人，处级干部13人另外还涉及到94名干部的违纪行为。厦门特大走私案（走私货物价值人民币530亿元，偷逃税款人民币300亿元）2000群众举报首批25起案件一审公开审判，有14人被判处死刑，其中有4名是厅级干部；有12人被判处无期徒刑，其中有2人是厅级干部；其余58人被分别判处有期徒刑，25名党员受到党纪政纪处理。辽宁慕马案2001群众举报沈阳市物价局局长、市客运集团原总经理等20名局处级干部的违法违纪案件，其中移送司法机关13人。黑龙江省绥化市马德卖官案2003他案牵出涉案官员多达265名，除了国土资源部部长、省政协主席，省环保局局长等外，涉及绥化市下辖10个县市的众多处级以上干部，仅绥化市各部门一把手就有50多人，最后只能“抓大放小”，即受贿、行贿5万元以下的干部不予追究。肖占武案2003不清除内蒙古自治区国税局党组书记、局长肖占武外，涉案人员１０３人，其中牵涉到内蒙古自治区１２个盟市、４０多个旗县区的８０多个税务官员，另涉及肖的女儿、女婿等。福州市交警支队车辆管理所民警群体性受贿窝串案2004不清副所长等１７位民警被判刑，３０人被起诉，其中２８人分别被判处有期徒刑或拘役，最高刑期达１１年。湖南郴州案2006群众举报市委书记、市纪委书记、市长、市委宣传部长、市国土矿管局党组书记，及20多位民营企业家相继被查，该案波及当地党政干部、商界人士158人。上海社保案2006中纪委巡视发现涉及市市委书记、中央政治局委员，社保局局长，区长、国企董事长等政界、商界几十人。吴振汉窝案2006不清湖南省高级法院人员在拍卖商业城整楼中争利受贿，涉及省高院院长、政治部副主任、副庭长、副局长及长沙中院副院长（买官）、家属等十多人；经二庭2名副庭长、执行局1名副局长及3名执行法官被刑拘。农行河北邯郸分行窝案2007不清挪用、贪污公款5100多万元，涉案人数达10人，除了管库员2名死刑，1名有期徒刑5年外，追究还涉及行长、副行长、纪委书记、资金管理中心副主任、三级主管等。在群体性的牟利活动中，看起来公权力的运作不是单纯为某个个人牟利，但是事实上，在群体联合作案的情况下，群体获得的利益最后总是能分摊到其中每一个个体成员，个体因在组织中发挥的作用而最终分享到组织“赢利”的一汤半勺。就在散兵状态中作案的个体而言，虽然他没有加入团伙或依靠集体的力量，而只是单枪匹马地悄悄地在某一领域获利，但是他却因整个群体腐败所烘托的风气而获得了一种安全作案的环境；他可能并未卷入某一案件之中，却很可能在清查这一案件时被牵连出。所谓“拔出萝卜带出泥”的含义之一即是指此情景。“泥”的不断出现，特别是“前腐后继”现象不断，造成某个地区或部门腐败现象“颇为严重”的视觉。它不仅表明该领域权力制约机制的严重失却，而且意味着该领域内腐败机制的形成。如此彻底清除腐败机制，就成为消除“群蛀”现象和“前腐后继”现象的价值取向。群体性腐败行为的后果损害了公共利益，置身于腐败群体中的成员必须为之付出代价。现实中，对于“法人犯罪”的惩治往往以对法人代表的处罚为结果，由于法律上的惩治最终总是落实到具体的个体，实践中司法机关在审理“群体腐败”案件时，并不是将群体作为犯罪主体来对待，而是分别审理其中所聚合的不同案件，或根据团伙案中每个个体于其中扮演的角色或起的作用进行处罚。正是这样，欲将“群体腐败”提升为法律概念，或纳入刑法，都是不可取的。实践中很难操作。反腐实践表明，“群蛀”现象总是发生在宗派圈子、裙带关系和官商勾结中。在各种权力的层层袒护下，已有的任何监督制度都难以发挥作用。于是，尽管个人品质不好，或有种种腐败迹象的显露，尽管有群众的不断举报，或许多恶行劣迹甚至已成为社会的公开秘密，其传闻在民间不胫而走，也无济于事，此时即便存在着各种监督制度，也只能是形式的和乏力的。“群蛀”现象暴露出我们某些管理制度本身的漏洞、用人制度的缺陷和日常监督制度的失却。所以，现在更为重要的不是还要制定多少监督制度，而是应对这些年的用人制度和监督制度进行深刻的反思，提高诸如社保基金之类财产管理的透明度，并使日常的监督制度真正的运作起来。“群蛀”现象的不断发生，使得“一查到底，穷追不舍”精神成为问责制度在廉政建设中真正发挥作用的关键。2、责任惩治力度不足、不均，影响了惩治的效果某些导致多人甚至上百人死亡的事故、事件，最后直接责任人没有受到法律的严厉惩治，或只受到较轻的法律追究，如克拉马依大火事件、密云踩踏事件，程维高腐败案等。责任追究的过程应规范有序，应该有一整套追究程序。应该建立说理机制，给被追究者有说明情况和为己辩护的机会，这不仅有助于查清问题，使责任人心服口服，而且有利于发现隐藏得较深的问题。同时，责任惩治应严厉。对于违法和犯罪者决不可以党纪代替政纪和司法判决。“官当抵