PPP项目操作与实务

2020/1/19PPP政策与实务一、PPP模式介绍二、PPP政策汇编三、PPP项目实务介绍四、PPP核心边界条件及问题一、PPP模式介绍PPP宏观形势中国PPP成长之路2013年，习近平主席提出了“丝绸之路经济带”、“21世纪海上丝绸之路经济带”和“一带一路”战略决策，为PPP的开展带来了需求。2013年9月，国务院下文《关于加强城市基础设施建设的意见》，同年12月财政部召开PPP研讨会，提出大力推广PPP。2014年，被称为中国PPP元年，第一批PPP项目开始上马建设。2015年，PPP在中国大力蓬勃发展，各项政策出台，各项基金陆续成立，第二批PPP项目加速。2016年，PPP在中国高速深入发展，第三批PPP项目大面积推广，信托、基金、险资、银行资金加速进入PPP，立法加速。许多省市明确一些领域项目建设必须采取PPP模式进行建设。我省2014年选择长株潭PPP模式试点城市，到目前发展了三批省PPP示范项目。企业参与PPP现状春江水暖鸭先知！现状与初衷任重遥远！1、一大批央企、国企、上市公司先知先觉抢占至高点，迅速占领市场！对政策把握精准，市场竞争超然地位，雄厚资本和实力！2、大型民营资本：观望态势！政策把握滞后、市场竞争处于弱势群体、虽然管理先进和办事效率高，玻璃门现象和弹簧门现象，使得政府错失更加优质的社会资本和合作伙伴。PPP概念及产生背景1、PPP概念Public-PrivatePartnerships，是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征；通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。PPP是以约束为主的投融资机制，实现的是适当风险、稳定回报。目前财政部、发改委出台了操作指南，地方政府也出台了相关程序性文件，均对PPP运作流程进行了规范。PPP运作的基本流程如图所示：政府或项目发起人社会资本通过采购授予特许权项目公司融资、建设、设备采购、运营项目收回投资并取得一定回报之后移交2、PPP模式产生的背景1，政府职能的转变和财税改革的客观要求。政府向市场购买服务已成为今后财税改革推进的重要措施，借用市场这个平台，摒弃传统方式，政府通过契约与社会资本形成合作伙伴（PPP)，发挥各自在市场主体作用（小政府、大市场，专业的人干专业的事，负面清单的进一步缩小、金一步放开垄断行业，提高经济效率）；同时具有防范腐败行为的效应，PPP模式形成刚性规则，压缩权力寻租的生存空间。2，城镇化建设的迫切需要。PPP模式推广应用对我国新型城镇化建设进程具有重要的意义，新型城镇化规划设定了常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右的目标，为使城市人群平等享有公共服务，实现公共服务均等化，公共服务领域势必更多地依赖于社会资本和民间资本。3，政府债务化解的必然需求。近年来政府性债务规模不断增加，审计署2013年第32号公告全国政府性债务审计结果显示，截止到2013年6月底，全国各级政府债务达到20万亿元，政府或有债务近万10亿元，政府性债务总体规模突破30万亿元。为防范政府债务风险，有效扼制政府债务的快速增长，促进政府债务的良性循环，适时推广应用PPP模式，对关乎民生的公共基础设施建设领域创新投融资方式，将有效降低地方政府债务增长幅度和规模，减轻地方政府偿债压力。4，《新预算法》对财政预算管理日趋严格，迫切需要地方政府在融资机制方面进行大胆创新。在这样的背景下，PPP作为一种在不增加或者很少增加政府负债情况下，解决公共服务供需矛盾，提高经济效率的方案。5，中国经济进行新常态，实体经济萎靡不振，房地产市场走入白银时代，土地财政难以为继，营改增的实施，对地方财政形成挑战！【核心问题1】PPP“政府P”包含哪些？——是具有相应行政权力的一级政府、经开区管委会、园区管委会等——政府组成部门（住建、交通、水务；发展改革；财政）——政府性融资平台（国发[2014]43号，财金[2014]76号）——政府国有资本出资设立的国有企业、国有公司——政府为实施PPP项目而成立的专门机构——PPP合作中心【核心问题2】：PPP项目的政府授权实施机构?项目实施机构是政府或政府指定的相关机构担任，在政府授权范围内负责具体PPP项目的准备、采购、监管和移交等工作的主体；是平等参与具体PPP项目，与社会资本协商、谈判，建立合作关系的主体；是PPP项目中重要的参与主体。项目实施机构一般是在进行项目准备阶段初期成立。2014年11月财政部印发《政府和社会资本合作模式操作指南》第十条：政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。”据此规定，有三类主体可以作为PPP项目实施机构：一是政府；二是政府指定的有关职能部门；三是政府指定的事业单位。2014年12月发改委发布《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，规定：“明确实施主体。按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作”。【核心问题3】PPP“社会资本P”是谁？《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）指出：社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。1、外资/民营资本/“民间资本”/“公私合作”;2、央企、国企、城投算;3、社会P一定是社会资本吗，银行资本可以吗，没有资本有先进的管理运营水平可以吗？【核心问题4】PPP是“政府和社会资本”合作？地方政府特许经营国有资本社会资本资本/管理/技术金融等其他机构1、发挥各自优势！2、风险共担、利益共享！3、根据不同项目类别选择不同的PPP模式！【核心问题5】PPP模式有哪些？——BOT（长沙市岳麓区玉赤河流域治理PPP项目）——TOT（长沙县污水处理一体化PPP项目）——TOT+BOT=ROT（伊宁市城乡环卫一体化PPP项目）——DBOT（沁阳市水系建设）——O&M（长沙县18座污水处理厂）——BOO（岳阳市智慧城市PPP项目）——TOO（四川瑞云集团收购大邑县自来水公司）——TOO+BOO=ROO（乌什县城镇供热PPP项目）——BOT+BTO（喀喇沁旗污水、中水处理及管网PPP项目）——O&M+BOT（宁安市净水厂升级改造PPP项目）问题：BT项目是PPP项目吗？合作P有哪些方式？最小的，最大的，是否一定要成立项目公司？【核心问题6】PPP项目“回报机制”项目回报机制——三种回报机制经营性（盈利性）PPP项目——项目使用者付费和可行性缺口补助公益性PPP项目——政府付费【核心问题7】PPP“合作期限”合作期限最短、最长分别为多少？是否包含建设期？是否可以超过30年？政策解读：1、《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金〔2015〕57号）第二条第六款规定PPP示范项目“原则上不低于10年”。2、财政部、发改委《基础设施和公共事业特许经营管理办法》（下称“办法”）第六条中规定PPP的合作期限“最长不超过30年”。3、特许经营权与BOO模式之间的存在法律冲突。【核心问题8】如何判断真假PPP项目?【核心问题8】如何判断真假PPP项目?【核心问题8】如何判断真假PPP项目?二、PPP政策汇编1、国务院《国务院关于加强城市基础设施建设》的意见（国发[2013]36号，2013.9.6）《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号，2013.9.26）《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号2014.9.21）《国务院关于深化预算管理制度改革》的决定（国发〔2014〕45号，2014.9.26）《中华人民共和国政府采购法实施条例》（国务院令第658号，2015.1.30）《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本作模式指导意见》的通知（国办发〔2015〕42号，2015.《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设》的指导意见（国办发[2015]61号，2015.8.3）《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度》的通知（国发〔2015〕51号，2015.9.9）《国务院关于国有企业发展混合所有制经济》的指导意见(国发〔2015〕54号，2015.9.24)《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》（国办发[2015]75号，2015.10.20）2、财政部《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题》的通知（财金[2014]76号，2014.9.23）《财政部关于印发政府和社会资本合作模式指南（试行）》的通知（财经〔2014〕113号，2014.11.29）《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题》的通知（财金〔2014〕112号，2014.11.30）《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知（财综[2014]96号，2014.12.15）《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作》的通知（财金〔2014〕156号，2014.12.30）《财政部关于印发政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知（财库〔2014〕215号，2014.12.31）《财政部、住房城乡建设部关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作》的通知（财建〔2015〕29号，2015.2.13）《财政部关于印发地方政府专项债券发行管理暂行办法》的通知（财库[2015]83号，2015.4.2）《财政部、交通运输局关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式》的实施意见（财建[2015]111号，2015.4.20）《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理》的通知（财综[2015]15号，2015.4.21）《财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知（财金[2015]21号，2015.4.7）《财政部关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策》的通知（财金[2015]158号，2015.12.8）《PPP物有所值评价指引（试行）》的通知（财金[2015]167号，2015.12.18）《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预[2015]225号，2016.1.11）3、发改委国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号，2014.12.4）国家发展改革委、国家开发银行《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资[2015]445号，2015.3.10）国家发改委、财政部、水利部《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》（发改农经[2015]488号，2015.3.17）《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展和改革委员会财政部交通运输等令第25号，2015.4.25）国家发展改革委办公厅《关于充分发挥企业债券融资功能支持重点项目建设促进经济平稳较快发展的通知》（发改办财金[2015]1327号，2015.5.25）国家发展改革委关于切实做好《基础设施和公用事业特许经营管理办法贯彻实施工作的通知（发改法规[2015]1508号，2015.7.2）国家发改委《关于加强城市停车设施建设的指导意见》（发改基础[2015]1788号，2015.8.3）关于就《政府和社会资本合作项目前期工作专项补助资金管理暂行办法向社会公开征求意见的通知（征求意见中）国家发展改革委住房和城乡建设部《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》（发改价格[2015]2754号，2015.11.26）国家发展改革委《关于做好社会资本投资铁路项目示范工作的通知》（发改基础[2015]3123号，2015.12.28）4、湖南省湖南省人民政府《关于加强城镇基础设施建设