中国城市空气质量管理绩效评估

中国城市空气质量管理绩效评估（全文）前言李克强在第七次全国环境保护大会上指出：“基本的环境质量是一种公共产品，是政府必须确保的公共服务。”空气质量作为基本公共物品，需要评估供给状况和服务水平，以及政府管理的状况。我国有668个城市，地级以上城市有320个，虽然城市的自然、社会、经济条件不同，但是，环境空气质量标准在全国是一样的，每个城市都要达到国家环境空气质量标准。各城市空气质量管理的措施可能是不同的，但绩效是基本可比的，此为本研究的出发点。城市空气质量与城市的社会经济发展和空气质量管理有关，因此，评估城市空气质量是否达标就是评估空气质量管理的绩效。政府对空气质量的管理是本研究的关注点。空气质量通过管理是可以改善的。社会经济发展与空气质量的关系需要引起关注。绩效评估受到数据数量和质量的限制。本报告基于公开可获得的数据，对所有的地级以上城市的空气质量开展了评估。对数据质量没有做进一步的分析。不尽全面之处，恳请批评指正。马中2013年3月中国人民大学环境学院目录1评估对象、指标、方法和数据来源1.1评估对象和指标1.2评估方法和标准1.3数据来源2评估结果2.1二级及以上天数和趋势2.2PM10污染较严重，但呈逐步改善趋势2.3SO2污染不严重，且呈明显改善趋势2.4NO2污染不严重，但呈逐渐恶化趋势2.5“三区”城市空气质量状况2.6“十群”城市空气质量状况2.7采暖城市空气质量状况2.8最好与最差、进步最快与退步最快城市的前后十名2.9基于调查问卷的案例城市空气质量评估2.9.1部分调查结果2.9.2案例城市不同信息来源的结论比较结论2.10空气污染与能源消耗3政策绩效评估结论和建议3.1结论3.1.1基于暴露人口的空气质量总体状况3.1.2“十一五”期间空气污染防治政策评估的总体结论3.1.3PM10排放控制政策绩效评估3.1.4SO2排放控制政策绩效评估3.1.5NOX排放控制政策绩效评估3.2推论3.3建议1评估对象、指标、方法和数据来源1.1评估对象和指标基于公开可获得的数据，对“十一五”期间全国281个地级及以上城市[1]（截止到2010年）的空气质量现状与变化趋势（2005年至2010年）进行了评估。空气质量指标包括二级及以上天数（包括达到一级和二级标准的天数），标准为《环境空气质量标准》（GB3095-1996））和趋势、PM10现状和趋势、二氧化硫现状和趋势、二氧化氮现状和趋势，其他污染物或者没有监测或者没有公开，不在本研究范围内。城市空气质量排名和与其对应的相关社会经济指标的排名，部分地表达了空气质量状况和趋势的原因。采用市辖区年末常住人口数作为该市的暴露人口数，反映对人群健康的影响。1.2评估方法和标准（1）空气质量排名方法二级及以上天数按照由多到少顺序排名；年均值按照由低到高顺序排名；其他以此类推。变化趋势用排名的上升或下降的名次表达。没有空气质量数据的城市不参加排名。（2）空气质量评估标准首先是空气质量是否达标，达到一级，则为好，达到二级为中等，二级以下为差；其次是超标率的高低。评估标准见表1。表1空气质量评估指标指标指标名称评估标准现状指标年均值（mg/m3）好（一级标准），中（二级标准），差（/span二级标准）日均值超标率（%）达标（超标率为0）超标（超标率0）二级及以上天数（d）见表2变化趋势指标年均值变化趋势进步（2005年排名减2010年排名为正）↑不变（2005年排名等于2010年排名）→退步（2005年排名减2010年排名为负）↓日均值超标率变化趋势二级及以上天数变化趋势通过2005~2011年样本城市二级及以上天数数据的统计分析，根据所符合的正态分布规律，利用平均值（μ）和标准差（σ）分类。经计算得出μ=340、σ=24。定义超标一天或不超标为“好”，其他均为“差”，超标4个周以上则为“极差”。表2基于二级及以上天数的城市分类依据分界点X≤μ-σμ-σXμ+σμ+σ≤X≤365城市类别极差差好注：表1、表2中色彩、阴影、和箭头模式表示对应类别特征，应用于下一章节评估结果的展示。（3）空气质量级别暴露人口比例本报告采用了空气质量暴露人口的指标来评价城市空气质量和变化趋势。该指标用市辖区常住人口和该市的空气质量级别表达各级环境空气质量标准下的暴露人口，具体等于市辖区户籍人口数加上全市常住人口数减去全市户籍人口数。空气质量级别暴露人口比例等该级空气质量暴露人口数除以全部有数据城市市辖区常住人口数。（4）城市分类为方便比较，本报告列出了不同类别城市的空气质量和变化趋势。包括直辖市和省会城市；工业城市（二产比例大于50%）；采暖城市。目的是剔除不可比因素，增加可比性。虽然，空气质量达标是“硬”道理，但是，城市政府为空气质量达标付出的努力也是很重要的“软”道理。另外，也对“三区十群”的城市做了比较。（5）社会、经济和管理指标排名将该市的社会、经济和管理指标的排名放在该市空气质量排名的后列，便于读者分析污染的原因和努力的方向。变化趋势也列出，见表3。表3社会、经济和管理，以及污染物相关指标排名依据与标准分类排名顺序指标标准社会、经济和管理相关指标越高越好人均GDP人均财政收入人均社会固定资产投资进步（2005年排名减2010年排名为正）↑不变（2005年排名等于2010年排名）→越低越好单位GDP能耗单位人口密度PM10污染相关指标越高越好绿化覆盖率越低越好烟尘排放强度民用汽车密度SO2污染相关指标越高越好集中供暖率越低越好SO2排放强度退步（2005年排名减2010年排名为负）↓NO2污染相关指标越高越好道路公共交通数越低越好NOx排放强度民用汽车密度1.3数据来源空气质量指标见表4、5、6，社会经济指标以及污染物相关指标数据来源于《中国区域经济统计年鉴》、《中国建设统计年鉴》、《中国环境年鉴》、《中国区域经济统计年鉴》，以及各省统计年鉴。表4空气质量二级天数数据来源与统计资料数据来源2005年2006年2007年2008年2009年2010年中国环境统计年鉴107122155161285284省、市环境质量状况公报1211—市环保局网站1331—2市新闻网站——1——新浪网站—1————数据总量109128160163285286应获得数据量287287287287287287数据获得比例%37.9844.6055.7556.7999.3099.65表5主要污染物年均值数据来源与统计资料数据来源2005年2006年2007年2008年2009年2010年PM10SO2NO2PM10SO2NO2PM10SO2NO2PM10SO2NO2PM10SO2NO2PM10SO2NO2中国环境统计124129130135142138155156154161163162——————年鉴省、市环境质量状况公报———111————————————中国环境质量报告————————————281282284285285285省环保厅文件111———————————————市环保局网站———111222—————————市新闻网站——————111—————————新浪网站—————————1————————数据总量125130130137144140158159157162163162281282284285285285应获得数据量287287287287287287287287287287287287287287287287287287数据获得比例（%）43.545.345.347.750.248.855.155.454.756.556.756.597.998.398.999.399.399.3表6主要污染物日均值超标率数据来源与统计资料数据来源2005年2006年2007年2008年2009年2010年PM10SO2NO2PM10SO2NO2PM10SO2NO2PM10SO2NO2PM10SO2NO2PM10SO2NO2中国106106106110110110113113113113113113——————环境统计年鉴中国环境质量报告————————————280281281284285285数据总量106106106110110110113113113113113113——————应获得数据量287287287287287287287287287287287287287287287287287287数据获得比例%36.936.936.938.338.338.339.439.439.439.439.439.497.697.997.998.999.399.32评估结果以下是总体上的评估总结和结论。2.1二级及以上天数和趋势二级及以上天数是基于三种污染物的综合评估结果，从总体上，更能代表城市总体的空气质量。空气质量好的城市个数占10.67%，差的城市占75.80%，极差的城市占13.52%。其中，空气质量好的城市中，经济发展水平低的城市所占比例大；空气质量差的城市里，工业城市、采暖城市所占比例大；空气质量极差的城市中，采暖城市、经济发展水平高的城市所占比例大。2010年暴露于空气质量差状况下的人口最多，所占比重达57.99%，空气质量整体处于差的水平。2005~2010年，暴露于空气质量好、差状况下的人口比例均呈下降趋势，极差状况下的人口比例呈上升趋势，表明空气质量水平整体恶化。二级及以上天数排名并列第一的16个城市中，人均GDP排名普遍靠后，最先进的是阳江136名，其中50%的城市人均GDP在200名之后；二级及以上天数排名后25的城市，人均GDP排名相对靠前，有40%的城市是省会城市，65%的城市人均GDP在前100名。分析可得，经济发展水平高的城市，空气质量普遍较差。见表72.2PM10污染较严重，但呈逐步改善趋势2010年，地级以上城市中，PM10空气质量达一级标准的城市个数仅占2.10%，达二级标准的城市占84.91%，劣于二级标准的城市占12.98%。2005~2010年，PM10劣于二级标准的城市比例呈逐步下降趋势，由44.00%降为15.18%，其中采暖城市、经济发展水平高的城市所占比例大，且采暖城市比例呈上升趋势，经济发展水平高的城市比例呈下降趋势；日均值超标的城市数量所占比例大，但呈下降趋势，其中以采暖城市、工业城市为主，所占比例呈上升趋势。2010年，暴露于一级标准状况下的人口数量比例为0.68%，二级标准状况下的人口比例分别为62.81%，劣于二级标准状况下的人口比例为36.51%，表明PM10污染较严重。2005~2010年，暴露于劣于二级标准状况下的人口比重呈下降趋势，由50.90%下降为36.51%，表明PM10污染状况呈改善趋势。社会经济影响因素中，PM10污染严重的后30个城市中，70%的城市处于人均GDP前30%，同时工业烟尘排放强度也明显较大，接近于60%的城市位于强度排名的后30%。在城市绿化方面，PM10排名后25的城市，其绿化覆盖率排名普遍靠后，70%的城市排名在150名以后。在移动源管理方面，PM10排名后25的城市，民用汽车密度排序普遍靠后，其中70%的城市民用汽车密度排名处于150名以后。见表82.3SO2污染不严重，且呈明显改善趋势2010年，SO2空气质量达一级标准的城市个数占16.49%，达二级标准的城市占78.60%，劣于二级标准的城市仅占4.91%。2005~2010年，空气质量达二级标准的城市比例呈逐步上升趋势，由54.62%增加到78.60%，增幅为23.98%；SO2空气质量劣于二级标准的城市中，采暖城市所占比例最大，且呈上升趋势；日均值超标城市主要为采暖城市和工业城市，所占比例呈上升趋势。2010年，暴露于SO2达一级标准状况下的城市人口数量比例为11.27%，达二级标准状况下的比例为86.01%，劣于二级标准状况下的比例为2.71%，表明SO2污染不严重。2005~2010年，暴露于劣于二级标准状况下的人口比重呈迅速下降趋势，由33.23%下降到2.71%，表明SO2污染状况呈逐步改善趋势。社会经济影响因素中，SO2