国土空间规划(多规合一)

国土空间规划（多规合一）综合解决方案中研智业集团国土空间规划（多规合一）综合解决方案研究项目组名单项目组组长樊森项目组成员齐睿王苗苗叶帅李武王伟军吴君杜寅郭广涛曾瑜蔡厚林祝盼盼国土空间规划（多规合一）综合解决方案前言为了深化规划体制改革，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划、推进“多规合一”的战略部署，建立全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，实现主体功能区战略格局在市县层面精准落地，落实空间用途管制，优化国土空间结构，健全国土空间开发保护制度，推进生态文明，建设美丽中国。中研智业集团近年来深耕空间规划（多规合一）专业领域，通过系统学习积累、多个项目试点实践，已编著出版了《空间规划（多规合一）百问百答》拙浅之作，并进一步通过系统梳理、认真钻研，形成此《国土空间规划（多规合一）综合解决方案》专著成果，实现了我们的综合解决方案由2014年的1.0版、2017年的2.0版，向目前3.0版升级。望能为此领域深化改革，此项工作的开展尽绵薄之力，对专业研究和从业者有所帮助。《国土空间规划（多规合一）综合解决方案》分综合篇、专项篇和实践篇三个篇章，共涉及空间规划技术环节关键领域的7个方案。其中，综合篇是整体方案，重点研究梳理了空间规划的政策背景、理论体系、技术路线和成果体系；专项篇是分项方案，重点围绕空间规划总体技术路线和具体技术路径涉及的关键技术环节形成了6个方案，包括两个基础评价方案、生态保护红线划定方案、空间战略研究与“一本规划”编制方案、“一张蓝图”构建工作方案及空间规划信息平台建设方案；实践篇是试点案例总结，列举总结了我们承担的其中两个县的空间规划（多规合一）案例及工作成果。由于此书是在全国试点阶段研究编著，加之国家机构改革、职能调整等因素，诸多方面尚未完全定性和成熟，不足和错误之处望各位批评指正，同时不吝赐教并能给予及时反馈，以便进一步研究讨论及进行技术方案的科学论证。樊森2018年7月国土空间规划（多规合一）综合解决方案目录综合篇..................................................1综合解决方案..................................................2专项篇.................................................27资源环境承载能力评价方案.....................................28国土空间开发适宜性评价方案...................................43生态保护红线划定方案.........................................55空间战略研究与“一本规划”编制方案...........................75“一张蓝图”构建工作方案.....................................90空间规划信息平台建设方案....................................106实践篇................................................119河南县“多规合一”试点工作项目..............................120门源县空间规划（多规合一）编制项目..........................125专题会议....................................................129国土空间规划（多规合一）综合解决方案1综合篇国土空间规划（多规合一）综合解决方案2综合解决方案一、政策背景（一）探索试点阶段2003年10月，国家在江苏省苏州市、福建省安溪县、四川省宜宾市、广西省钦州市、浙江省宁波市和辽宁省庄河市等6个市县试点国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。2008年6月，国土资源部（以下简称‚国土部‛）和城乡建设部在浙江召开了‚两规协调‛推广会。同时，广西、浙江、山东、广东等省已经开始‚两规协调‛（土地利用规划和城市建设规划）的试验。2008年10月，上海市以土地利用规划编制为契机，由合并后的市规划国土资源管理局开展‚两规合一‛的规划编制工作，在嘉定、青浦两区进行试点，后续又开展了‚三规合一‛试点工作。2010年12月，国务院印发《全国主体功能区规划》，成为推进形成主体功能区的基本依据，是科学开发国土空间的行动纲领和远景蓝图，是国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。同月，国土部、农业部印发《关于加强和完善永久基本农田划定有关工作的通知》，要求各地‚切实加强和完善永久基本农田划定工作‛，并明确了基本农田划定的工作任务、工作程序、工作要求。2011年10月，国务院印发《关于加强环境保护重点工作的意见》，提出国家编制环境功能区划，在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线，对各类主体功能区分别制定相应的环境标准和环境政策。这是我国在政府文件中最早正式提出划定生态保护红线。国土空间规划（多规合一）综合解决方案32012年3月，广东省广州市在不打破部门行政架构的背景下，率先在全国特大城市中开展‚三规合一‛探索工作。2012年7月，国土部办公厅印发《关于加快推进国土资源遥感监测‚一张图‛和综合监管平台建设与应用的通知》，部署国土资源遥感监测‚一张图‛和综合监管平台建设与应用工作，并提出具体时间要求。2012年11月，党的十八大报告将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业‚五位一体‛总体布局,首次把‚美丽中国‛作为生态文明建设的宏伟目标。同时，提出加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。（二）正式试点阶段2013年11月，十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要‚建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。‛2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上指出，积极推进市县规划体制改革，探索能够实现‚多规合一‛的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图，并以这个为基础，把一张蓝图干到底。2014年1月，环境保护部（以下简称‚环保部‛）印发《国家生态保护红线——生态功能红线划定技术指南（试行）》，标志着环保部将全面开展生态保护红线划定工作，体现了环保部推进主体功能区规划、实行最严格的源头保护制度、改革生态环境保护管理体制的行动导向。2014年2月，习近平总书记在北京考察时指出，‚考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳‛。这更加体现了一张蓝图干到底的重要性。同月，国土部印发《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》，要求合理调整土地利国土空间规划（多规合一）综合解决方案4用总体规划，严格划定‚三线‛，控制城市建设用地规模，强化土地利用规划的基础性、约束性作用。2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》发布，强调加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等‚多规合一‛。2014年5月，国务院批转国家发展和改革委员会（以下简称‚国家发改委‛）《关于2014年深化经济体制改革重点任务意见》，要求落实国家新型城镇化规划，推动经济社会发展规划、土地利用规划、城乡发展规划、生态环境保护规划等‚多规合一‛，开展市县空间规划改革试点，促进城乡经济社会一体化发展。2014年8月，国家发改委、国土部、环保部、住房和城乡建设部（以下简称‚住建部‛）四部委联合下发《关于开展市县‚多规合一‛试点工作的通知》，明确了开展试点的主要任务及措施，并提出在全国28个市县开展‚多规合一‛试点。2014年10月，国土部、农业部印发《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》，提出了永久基本农田划定工作方案，以及土地利用总体规划和用地报国务院审批的106个重点城市名单，并要求2016年底前全面完成全国永久基本农田划定和成果完善工作。2015年5月，国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》强调要强化主体功能定位，优化国土空间开发格局，健全空间规划体系，科学合理布局和整治生产、生活、生态空间。特别提出，要积极实施主体功能区战略，推动经济社会发展、城乡、土地利用、生态环境保护等规划‚多规合一‛。2015年6月，十八届中央全面深化改革领导小组（以下简称‚中央深国土空间规划（多规合一）综合解决方案5改组‛）第十三次会议召开，会上同意海南省就统筹经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等开展省域‚多规合一‛改革试点。2015年7月，环保部、国家发改委印发《关于贯彻实施国家主体功能区环境政策的若干意见》，要求‚划定并严守生态保护红线。在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变；科学划定森林、草原、湿地、海洋等领域生态保护红线。‛2015年9月，国务院颁发的《生态文明体制改革总体方案》进一步要求，‚构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题‛。同时指出，要整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖。2015年9月，国家测绘局与国家发改委联合编制并印发《市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则（试行）》，为推动市县经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划‚多规合一‛，形成一个市县一本规划、一张蓝图奠定基础。2015年10月，中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，指出‚…，推动各地区宜居主体功能定位发展。以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进‘多规合一’‛。2015年11月，环保部办公厅印发《关于开展生态保护红线管控试点工作的通知》，拟在江苏省、湖北省、重庆市、海南省、沈阳市开展生态保护红线管控试点。2015年12月，中央城市工作会议指出，提高城市发展持续性，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进‚多规合一‛。国土空间规划（多规合一）综合解决方案6（三）深化试点阶段2016年2月，中共中央国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中指出，要强化城市规划工作。创新规划理念，改进规划方法，把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳等理念融入城市规划全过程，增强规划的前瞻性、严肃性和连续性，实现一张蓝图干到底。2016年2月，十八届中央深改组第二十一次会议上，浙江省开化县汇报关于‚多规合一‛试点情况，习近平总书记给予肯定。2016年4月，十八届中央深改组第二十三次会议研究通过《宁夏回族自治区空间规划(多规合一)试点方案》，并同意宁夏开展空间规划省级试点。2016年6月，全国106个重点城市周边永久基本农田划定任务论证审核工作全部完成，永久基本农田划定取得阶段性成果。2016年7月，北京市规划和国土资源管理委员会正式挂牌。规划和国土两个职能部门的合并，意味着北京市土地利用总体规划将和城市总体规划更加协调统一，从体制上为‚多规合一‛树立了良好的示范。2016年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅（以下简称‚中办‛‚国办‛）印发《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》，要求各地区各部门结合实际落实生态文明体制改革要求，推进‚多规合一‛，实现自然生态空间的统一规划，有序开发、合理利用等。同月，国土部办公厅印发《国土资源环境承载力评价技术要求》（试行），为全国、区域和省级资源环境承载能力宏观性评价与监测预警，为市县级资源环境承载能力细致性评价提供了参考。2016年12月，中办、国办印发《省级空间规划试点方案》，要求各地区深化规划体