第二章公共管理学

第二章当代公共管理发展的历史背景第二章当代公共管理发展的历史背景第一节当代公共管理发展的社会背景第二节当代公共管理发展的主导理论....公共选择理论政府失效理论交易费用理论新管理主义理论第二章当代公共管理发展的历史背景第一节当代公共管理发展的社会背景第二章当代公共管理发展的历史背景一、西方国家公共管理发展的动因1、西方国家陷入严重的社会经济危机从20世纪70年代初期起，西方国家先后出现了严重的经济危机，并进一步导致社会危机。这次资本主义世界的危机延续了近10年之久。第二章当代公共管理发展的历史背景（1）危机的具体表现经济滞胀——经济增长停滞不前和通货膨胀居高不下同时并存，基于凯恩斯理论的政府宏观调控难以奏效。福利病严重——广泛的福利政策的实施，加重政府的财政负担，并造成社会效率的损害。政府失灵——面对长期的不景气，政府在调控政策的选择上陷于“两难”境地。第二章当代公共管理发展的历史背景（2）造成危机的主要原因经济运动周期性波动规律的显现第三次科技革命对经济发展推动力的下降凯恩斯政策负作用长期积累的消极影响第二章当代公共管理发展的历史背景2、科层制陷入严重困境（1）科层制的特点权利集中，层极分明照章办事，循规蹈矩行为标准化、非人格化行政程序相对固定，自上而下指挥命令第二章当代公共管理发展的历史背景（2）科层制的缺陷决策缓慢功能衰退责任虚置激励偏差第二章当代公共管理发展的历史背景3、科学技术的新发展深刻改变着人类社会进入20世纪80年代，全球信息技术出现突破性的发展。信息技术呈加速度发展的趋势，新技术和新发明层出不穷；同时，信息技术对社会经济的影响日益增强。这种根本性的变化对政府的运作和管理提出了全新的要求：——政府必须更加灵活、更加高效；——政府必须具有较强的应变力和创造力；——政府必须积极响应公众意愿，使公众更多地参与社会公共事务的管理。第二章当代公共管理发展的历史背景第二章当代公共管理发展的历史背景二、我国公共管理发展的深层原因1、适应经济体制改革的要求随着我国由计划经济体制向市场经济体制的逐步转轨，经济结构和社会结构发生了一系列重大的变化：第二章当代公共管理发展的历史背景经济生活市场化——非公有制经济迅速发展——价格自由程度大大提高——经济关系契约化程度加深第二章当代公共管理发展的历史背景利益结构多元化——利益源泉多元化——利益单元个体化——逐利行为公开化——利益关系矛盾化第二章当代公共管理发展的历史背景政治生活民主化法制化——在集体和个体关系上，社会开始承认并尊重个体独立的价值——自主意识和责任感明显增强——权利观念逐渐普及第二章当代公共管理发展的历史背景2、适应现代化发展的要求随着社会现代化发展程度的不断深化，社会成员对于公共服务和公共设施的需求在数量和质量上都会提出新的要求。这就需要不断加大公共投入，提供良好的社会福利、医疗卫生、教育培训、环境保护等方面的供给。但是，如果仍然依靠政府全包的方式，政府将不堪负担，最终会影响有效供给，无法满足社会成员的需要。第二章当代公共管理发展的历史背景第二章当代公共管理发展的历史背景3、适应科学技术发展的要求科学技术（尤其是信息技术）的发展所引起的巨大变化，同样对我国政府的管理提出了全新的要求。从理论、体制、方法等各个方面对社会公共事务的管理进行彻底的变革。第二章当代公共管理发展的历史背景教学案例从“家庭养老”到“社会养老”——上海养老的社会化趋势参考案例第二章当代公共管理发展的历史背景第二节当代公共管理发展的主导理论第二章当代公共管理发展的历史背景一、公共选择理论1、公共选择理论的演化公共选择理论发端于20世纪60年代初期，1957-1968年是其研究最成功的10年。20世纪70年代以后，公共选择理论作为新兴理论，不仅得到美国学术界的重视，而且相继传到欧洲和日本等地。作为公共选择理论最重要的创建人之一以及公共选择理论主要的传播者，布坎南教授获得了1986年诺贝尔经济学奖。第二章当代公共管理发展的历史背景第二章当代公共管理发展的历史背景公共选择理论是西方经济学和政治学的一个重要分支，横跨经济学和政治学两个领域，用经济学的概念和方法考察政治领域中的集体决策，特别是政府决策的问题。公共选择理论是当代公共管理发展的重要理论依据第二章当代公共管理发展的历史背景2、公共选择理论的基本命题和研究特点（1）公共选择的基本命题公共选择理论是研究非市场性的集体决策的科学。集体决策包含三层涵义：集体性非市场性规则性第二章当代公共管理发展的历史背景（2）公共选择理论的研究特点公共选择理论把经济学中有关“经济人”的假设引入到对人们政治行为的分析。“经济人”被称为理性的自利主义者，它是公共选择理论方法论的基础。经济学理论认为：一方面，任何人的行为动机都是自利的，另一方面，每个人在行动上都是理性的，能够最充分地利用所得到的各种信息来实现自身利益的最大化。第二章当代公共管理发展的历史背景第二章当代公共管理发展的历史背景3、公共选择理论的重要结论（1）与经济市场类似，政治市场也是由供求双方组成。需求者是选民和纳税人，供给者是政治家和政府官员。政治家和政府官员负责向社会提供一定数量和质量的公共物品（包括公共政策、公共服务等），选民和纳税人获得公共物品并支付相应税收款项。第二章当代公共管理发展的历史背景（2）每一个政治市场的参与者，无论是选民还是政治家，都是利己的、理性的、追求自身利益最大化的个人。在进行选择时，如同“经济人”一样先要对个人的成本与收益进行计算，如果一项集体决策给他带来的收益大于他投赞成票时所承担的实际成本，那么他就会支持这项决策；否则就不支持甚至反对。第二章当代公共管理发展的历史背景（3）政府是一种组织，政治家和政府官员与普通人一样，具有自利的本性，以追求个人利益为行为准则。为了小集体的利益或者自身的利益，有可能会损害公共利益。而社会对政府行为的约束力较弱，一旦出现政府行为对公共利益损害的情况，社会往往束手无策。因此，对政府行为过分理想化的假设是非现实的。第二章当代公共管理发展的历史背景（4）需要重新界定政府的作用，即：通过规则的制定与实施来保证人们选择、交易与合作的自由。第二章当代公共管理发展的历史背景二、政府失效论1、政府失效的表现滥用权力的倾向。公务人员追求公共资源的局部目标和扩大权利运用的倾向不断强化。严重的官僚主义。因为政府调节是“事前”调节，调节决策是“集体”决策，对决策后果无需承担相应责任。第二章当代公共管理发展的历史背景较大的盲目性。政府科学决策的前提是信息的完备准确，而对所有信息全部占有和准确处理是不可能的。政府部门扩张的内在动机。组成政府的政治个体的自利性，决定了政府部门有内在超编和超支的倾向。第二章当代公共管理发展的历史背景2、政府失效的原因（1）需求方面的原因从需求方面来看，对政府提供服务的需求存在被夸大的状况。而造成这一扩大状况的原因包括：第二章当代公共管理发展的历史背景对市场缺陷的强化增加了公共意识在20世纪30年代到80年代这段时间，公众对市场缺陷的意识急骤增加。这种变化来自两方面原因：（1）人们承认市场在获得理想的社会结果方面是失败的；（2）有关这些失败的信息被广泛传播。第二章当代公共管理发展的历史背景政治组织与公民参政权力的变化实际的市场缺陷以及公众对这些缺陷意识的增加，已经反映在许多集团和利益组织的政治参与中。这些集团一直迫切要求政府运用立法、规制及其他手段来修补市场的缺陷，以产生他们所期望的结果。第二章当代公共管理发展的历史背景政治报酬的结构在政治过程中，立法者和政府官员的报酬经常增长。他们把问题说得头头是道，并制定解决问题的法令，却不考虑执行这些法令所负的责任。第二章当代公共管理发展的历史背景政治角色的高时间贴现率由于这种报酬结构和选举官员的短期任职，可能使得政治角色的时间贴现率要高于社会的时间贴现率。其结果通常是在政治角色的短期行为和长远利益之间产生明显的脱节。第二章当代公共管理发展的历史背景负担与义务的分离从政府项目获利的一方与支付政府项目一方之间的分离，在收益与支付分别由不同集团承担的情况下，政治组织和未来受益者进行游说的动机将会导致政治上有效而经济上低效这样一种需求。第二章当代公共管理发展的历史背景（2）供给方面的原因从供给方面来看，政府活动供给中存在的一些问题导致政府失效。确定和度量产出的困难单一的生产来源生产技术的不确定性缺乏“基准线”和终止机制第二章当代公共管理发展的历史背景3、对寻租活动的分析（1）经济学中租的含义在经济学中，“租”或“经济租”是指在一种生产要素的所有者获得的收入中，超出这种要素的机会成本的剩余。在社会经济处于总体均衡状态时，各种生产要素在各个产业部门中的使用和配置都达到了使其机会成本与要素收入相等。如果某个产业的要素收入高于其他产业的要素收入，在该产业中就存在着该要素的经济租。第二章当代公共管理发展的历史背景第二章当代公共管理发展的历史背景在自由竞争条件下，租的存在必然要吸引要素由其他产业流入有租存在的产业，从而增加该产业产品的供给，促使该产品价格降低，最终使要素在该产业中的收入和在其他产业中的收入一致，从而达到均衡。第二章当代公共管理发展的历史背景（2）经济学中“创租活动”的含义企业通过开发新技术或新产品赢得超额收入的活动，在经济学中称为“创租活动”或“寻利活动”。创租活动是正常的市场竞争机制的表现，其特征是对于新增社会经济利益的追求，有利于增进社会的利益。第二章当代公共管理发展的历史背景（3）寻租活动的含义寻租活动是利用行政和法律的手段，想方设法争取政府的干预，通过阻碍生产要素在不同产业之间的自由流动和自由竞争来维护既得的经济利益或是对既得的经济利益进行再分配，使寻租者获得更高的经济利益。第二章当代公共管理发展的历史背景（4）寻租活动造成的后果造成社会经济资源配置的扭曲，阻止了更有效的生产方式的实施。使本来可以用于生产性活动的社会经济资源浪费在一些于社会无益的活动上。第二章当代公共管理发展的历史背景使政府官员享受特殊利益，扭曲政府行为，这些特殊利益的存在会引发无休止追求行政权力的寻租竞争。引起“避租”行为的抗衡，从而使社会经济资源更多地耗费在无益的方面。第二章当代公共管理发展的历史背景（4）创租和抽租一般而言，政府在寻租过程中扮演着被动的角色。但在长期寻租活动的影响下，政府正由被动走向主动。政府有可能通过“创租”和“抽租”的方式来获得自身的利益。第二章当代公共管理发展的历史背景创租是指政府官员利用行政干预的办法来增加私人企业的利润，人为创造租，诱使私人企业向他们“进贡”作为得到这种租的条件。抽租是指政府官员故意提出某项会使私人企业利益受损的政策作为威胁，迫使私人企业割让一部分既得利益给予政府官员。第二章当代公共管理发展的历史背景寻租活动的存在对公共管理会造成那些消极的后果？思考题第二章当代公共管理发展的历史背景三、交易费用理论交易费用理论提供了合理确定公共管理组织边界和活动范围的理论依据。1、交易费用的内涵交易费用是指获得准确的市场信息所需要付出的费用，以及谈判和经常性契约的费用。第二章当代公共管理发展的历史背景交易费用理论是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论。其基本思路：围绕交易费用节约这一中心，把交易作为分析的基本单位，找出区分不同交易的特征因素，然后分析什么样的交易应该用什么样的体制组织来协调。第二章当代公共管理发展的历史背景2、企业规模的边界交易费用理论认为：交易费用是决定企业与市场之间边界的唯一变数。第二章当代公共管理发展的历史背景3、交易费用的决定交易费用的大小与决定交易特性的三个要素相关：资产专用性不确定性交易频率第二章当代公共管理发展的历史背景四、新管理主义理论1、企业再造理论企业再造是指为取得业绩的革命性进步，从根本上重新思考，彻底改造业务流程。其中衡量绩效的关键指标包括产品和服务质量、顾客满意度、成本、员工工作效率等。第二章当代公共管理发展的历史背景2、虚拟企业虚拟企业是指把不同地区的现有资源迅速组合成为一种没有围墙、超越空间约束的企业模式，它是依靠电子网络手段的联系，实