第14章 公共管理中的责任与伦理

张成福党秀云著公共管理学（修订版）公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材第14章公共管理中的责任与伦理重点问题•公共管理责任的性质与内涵•责任的行政控制机制•立法控制与责任的实现•司法控制与公共管理的责任•公民参与与责任的落实•公共管理的职业伦理与道德责任公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材14.1公共管理中的责任：性质、重要性及困难责任的性质与意涵行政学者费斯勒和凯特认为，行政责任具有两个方面，其一是负责，其二是道德行为。公共伦理学家库伯将行政责任分为主观责任和客观责任，主观责任指忠诚、良心及认同，客观责任指负责任和义务。公共管理学者斯塔林认为，行政责任的内涵包括以下方面：回应、弹性、胜任能力、正当法律程序、负责与廉洁等。公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材责任与民主政治在民主的社会中，政府组织是由大众所创立，为了大众而设立，以及需要对大众负责。从这个意义上说，民主政治既是民意政治、法治政治，更是责任政治。从某种程度上讲，民主制度的根本就是责任。公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材维持公共管理责任的困难由于专业知识与信息，专职地位的优势，人事制度的保护性质，组织结构和功能的分割等障碍，使得维持公共管理的责任实际做起来十分困难。公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材责任机制责任机制是旨在实现责任的一套制度安排或确保责任实现的途径。吉伯特曾以两个层面：正式与非正式、内部与外部，构成了四种达成行政责任的途径。公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材正式确保途径是指宪法、法律、行政规章所明确的责任归属机制，如上级的行政命令、议会的立法、法院的判决；非正式确保途径指责任的要求起源于个人伦理道德、公民偏好、政治过程等。内部、外部的区别在于启动责任的来源，如来自行政部门内部，则属内部途径；如来自行政部门以外的外部环境，如议会、法院、新闻等，则属外部途径。公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材14.2责任的行政控制机制在韦伯看来，科层制不仅是一个理性效率的体制，也是一个责任的体系。实现官僚责任的最好办法在于以下几个方面：高度的专业化分工、明确的权责分配、完备的规则和程序、科层节制、重视文件和资料的处理工作等。行政控制机制包括行政监督、行政监察、审计、行政复议等多种方法。公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材14.3立法控制与责任责任政府是伴随着代议制政府的确立而发展起来的。在这种制度下，政府的组成取决于议会选举的结果，政府人员来自于国会，政府要对国会负责。这种制度便被称为责任政府制或责任内阁制。其核心特征在于立法与行政权的混合：政府来自议会并对其负责。其优点在于它被认为可提供有效而且负责任的政府。公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材议会对行政的控制权在当代资本主义国家，立法机关对行政的控制，主要是通过质询权、调查权、弹劾权、不信任表决权等方式实现的。公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材人民代表大会对政府的监督我国实行的是人民代表大会制度，人民代表大会监督政府的方式和内容主要有以下几个方面：听取和审议政府工作报告；审查和批准国民经济计划和财政预算、决算；审查政府的法规、决定和命令；质询和询问；视察和检查；建议、批评和意见；受理申诉和检举；罢黜职务等。公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材14.4司法控制机制与责任当行政部门实施法律需要协助时，当一项争端的发生而非行政者的权限所能解决时，或者当行政者在工作过程中有侵犯人民的合法权益时，这时候便需要司法的介入。公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材法院的力量也是监督行政的一种重要力量。一旦公共管理者有违法行为，法院便采取制裁行动。一旦权限被误用或滥用，法院有最后的制裁权。宪政就是法治，因此，公共部门必须受到法院的控制，而法院是否能实行有效的控制，这也关系到责任是否实现的一个大问题。公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材从公民权益的角度来看，司法控制不仅有助于维护行政的责任，更重要者，在行政权力导致人民的权益受到损害的情况下，给予其司法上的救济，这本身就是责任政府的核心要求。在司法控制的责任机制当中，司法审查和宪政赔偿责任是最为重要的两个方面。公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材14.5公民参与责任的维护公民参与可以反映公民的需求与偏好，提高政府的代表能力和回应力；使公共管理者知晓公民对公共组织绩效的评估意见；向公民提供信息以有助于公民判断政府应该做些什么；以及增强公民对政府的信心。公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材在各国实践中，公民参与的形式多种多样，在促进政府责任方面，现存的主要机制包括：公开听证，民意调查，咨询委员会，利益集团等。公民参与取决于许多条件，一个有效的公民参与系统，必须包含几个相互影响的要素，如公民主体性，知情的公民，参与途径等。公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材14.6公共管理职业与职业伦理公共管理职业伦理及其重要性公共管理的职业伦理，是指公共管理中一些有约束性的价值观，一些在公共管理领域不可取消的标准和人格态度。作为一个职业，公共管理有比一般人更高的职业伦理要求，因为公共管理者肩负着更大的使命和公民信托。公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理的职业伦理公共管理职业伦理最主要在于以下几个方面：1.提供公共福利；2.忠实执行法律；3.承担公共责任；4.为社会树立典范；5.追求专业的卓越；6.促进民主。公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理伦理的实现具体而言，促进公共管理伦理的实现，有赖于以下几个方面因素的相互作用：1.政治承诺；2.立法框架；3.负责任的机制；4.行为准则；5.职业的社会化；6.公共服务的条件；7.建立协调伦理活动的组织；8.公共参与和监督。公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材关键术语责任责任机制行政监督行政监察行政复议立法监督司法审查行政赔偿公民参与听证制度职业伦理公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材复习思考题公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材1.公共管理责任的性质和内涵是什么？2.如何理解民主政治就是责任政治？3.分析维持和实现公共管理责任的主要困境。4.何谓责任机制，实现公共管理责任的主要机制是什么？5.如何通过公共管理本身落实责任？6.立法控制的主要途径和方法是什么？公共管理的立法控制可能遇到哪些问题？7.在中国，权力机构对政府监督的主要方式有哪些？权力机构的监督遇到哪些主要的困难？公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材8.如何理解“没有救济，便没有权利”？9.分析公民参与与公共管理的关系。10.如何理解公共管理职业伦理的性质？11.公共管理职业伦理的基本精神是什么？12.美国首任总体华盛顿曾对好友讲过一段话：“您是我和我家人非常要好的朋友，但我与您的私交对此事（谋取官职）恐怕没法帮上忙。我不是华盛顿，我是美国总统；就华盛顿个人立场而言，我可以为您做任何事情，但就总统职位而言，我无能为力。”你是如何理解这段话的？作为公共管理者，如何区分个人行为与职位行为、个人利益与公共利益？