第七章 公共政策方案的评价分析

第七章公共政策方案的评价分析吴邦国：我们国家最大的浪费莫过于战略决策的失误。公共政策评价的含义与类型公共政策评价的功能与目的公共政策的评价标准设定公共政策评价的操作程序公共政策评价的影响因素公共政策评价的基本方法公共政策终止的障碍、因素及应对策略公共政策变化政策评价的兴起◆20世纪60年代，兴起于美国林登.约翰逊（LyndonJohnson）总统的“大社会计划”（greatsociety）以及对贫困宣战计划（TheWaronPovertyProgram）。◆到了20世纪70年代，政策评价得到了更明显的提高。公共政策评价涵义公共政策评价（也称“评估”）是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种评价行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。政策评价要回答：政策执行后，是否达到政策主体的预期目标？该项政策给国家及社会生活带来了什么影响？该项政策的利益和代价如何？谁是受益者？是否发生了没有此政策就不会发生的情况？公共政策评价体系评价什么——评价指标的选择谁来评价——评价主体的选择如何评价——评价方法的选择为什么评价——评价目的的确定政策评价的主体1．政策的制定者和执行者（责任）2．专业性、职业性的评价机构和人员（专业）3．大众传播媒介（公共利益）4．目标群体评价（自我利益）走向判断收集信息评价指标政策评价定性分析定量分析效果测定政策分析公共政策评价的类型1.事前评价、执行过程评价和事后评价事前评价：在政策执行前进行分析与判断并带有预测性的评价。应注意：（1）准确把握问题、实施对象的发展趋势。（2）政策的可行性。（3）重视对政策效果的事先评价。2.执行过程评价：是对执行过程中的政策实施情况进行系统的分析和评价，是政策调整的基础。包括：执行资源、执行力度和对负效应的评价。3.事后评价：是政策执行完后的评价，对政策执行后的客体及环境所产生的影响或效果的评价。途径：质询法、调查法、预期与实际比较法等。2.效果评价、过程评价、效率评价过程评价的重点为：政策执行有无产生任何的副产品或副作用？政策资源利用的状况如何？政策执行是否按照预期的政策目标或方案进行？政策是否被标的团体接受？政策效率评价是对于政策成本与政策收益进行衡量的分析方法。公共政策分析对政策效果理解的两个误区误区一：将政策效果仅仅与公共政策预定目标结合起来，忽略了对其全部结果（包括直接的、间接的、非预期的、潜在的等）的考察误区二：将政策效果与政策产出混为一谈，忽略与政府行为相关的各种环境变化。政策影响是指政策产出所引起的各方面的实际变化政策效果概念的内容预定目标的完成程度收益与成本之间的比率政策的非预期影响各种环境的变化直接成本和间接成本公共政策分析政策效果的类型直接效果附带效果潜在效果象征效果对所要解决的公共政策问题及目标群体所产生的作用超乎政策制定者原来的目标，对非作用对象所产生的影响在短期内不易察觉，但在今后会表现出来的政策效果政策并没有带来实际变化，只给公众某种程度的精神满足政策效果与效率评价比较图效果高效果低效率2高效果高效率1低效果低效率4低效果高效率3效率3.内部评价与外部评价内部评价是由行政机关内部的工作人员进行的评价。外部评价是由行政机关外部评价者实施的评价。4.正式评价与非正式评价正式评价指事先制定出完整的评价方案，严格按照规定的程序和内容执行，并由确定的评价者进行的评价。非正式评价是指对评价者、评价程序、评价形式、评价内容等不作严格的要求，评价者根据自己所掌握的资料自由进行的评价。从评价组织的活动形式上看非正式评价，就是指对评价者、评价形式和评价内容不做硬性规定，对评价的最终止论也没有严格的要求，团体和个人可以根据自己所掌握的情况和信息，对政策的各个方面加以分析和评价。正式评价，是指法定的评价者依据事先制定的评价方案，严格按照规定的程序要求，对政策效果所做的评价。政策评价功能公共政策评价的功能与目的公共政策评价目的积极目的：(1)比较各备选方案，为确定备选方案优先顺序提供依据。(2)依据评价结果，提供改善政策执行程序和技术的参考。(3)通过政策评价，明确政策的可行性程度，提供继续执行或者停止执行政策的参考。(4)作为重新分配政策资源的根据。通过评价活动，分清不同政策的轻重缓急，对稀缺性政策资源重新配置。消极目的：(1)拖延决策时间。政策制定者利用政策评价工作尚未结束、无法进行决策为理由，拖延决策时间。(2)规避责任。决策者利用政策评价的结果，指出其不实施某项政策或实施某项政策的理由，规避应负的责任。(3)炫耀工作绩效，为本级政府或相关政府机构歌功颂德。(4)夸大工作难度，要求增加政策活动经费，增加工作机构和人员。(5)批评政策以达到改变政策的目的。利用政策评价的某些结论，批判政策中存在的失误或不足，为要求政策调整编造理由。政策评价中的困难1、政策目标的不确定5、官方的抵制2、确定因果关系的困难6、有限的时间前景3、政策影响的分散性7、评价缺乏影响4、数据获取的困难三、公共政策评价的标准人们比较认同的政策评价标准主要有效果标准、效率标准、效应标准、价值标准等。1效果标准政策评价的效果标准主要衡量政策实施后产生的各种结果与影响。一项政策推行后，产生的影响是多方面的，而且是多类型的。从影响的领域来看，可以是对社会政治经济生活的影响，也可以是对人们的道德、心理的影响。从影响的类型来考察，则有直接影响与间接影响、长期影响与短期影响、预期影响、实际影响与象征性影响等。2效率标准政策的效率标准是衡量政策取得的效果所耗费的政策资源的数量，它通常表现为政策投入与政策效果之间的比例。政策的效率标准包含三个层次：政策成本层次、单项政策的投入产出层次、政策的全部成本与总体产出层次在政策成本层次上，必须掌握政策过程中的资金来源与支出，物资与信息的调配与使用，决策者与执行者的数量与工作时间。这一层次上的效率评价，关心的是政府投入了多少资源，只有足够数量和质量的政策投入，才能实现政策目标。3效应标准所谓效应标准是以政策实施后对社会发展、社会公正、社会回应影响的大小来评价政策的标准。这是最高层次的评价标准。这一标准又可分为生产力标准，社会公正标准，公众回应标准三个层次。效果标准可以称为作业标准，效率标准则是经济标准，效应标准则是一种公共管理的社会标准。在公共政策评价中应当注意下列参量：政策预定目标实现的程度（G）政策的非预期影响（N）与政府行为相关的环境变化（B）政策过程投入的直接和间接成本（I）政策执行后目标集团的回应程度（R）对公共政策评价的综合功效公式：E=f(G，N，B，I，R)4E原则公共政策评价的意义在于能够将纷繁复杂的政策内容和公共支出绩效，用统一的尺度转化为可比的结果，这一尺度就是评价应坚持的“4E”原则，即经济性（Economy）、效率性（Efficiency)、有效性（Effectiveness)和平等性（Equality）。四者之间互相区别，又互相联系，共同构成公共政策评价的标准体系。公共资金投入产出成效经济效率效益“4E”模式图成本—效益分析均衡平等对事实与价值两标准的重新定义事实标准价值标准公共政策评价标准以统计数据说明的事实以典型调查(抽样、入户调查)说明的事实政策的直接效果（经济、社会）公共资金投入部分间接效果(列举)标准类型问题说明性指标效果结果是否有价值服务的单位数效率为得到这个结果付出了多大代价？单位成本净利益成本－收益比充足性这个有价值的结果的完成在多大程度上解决了目标问题？固定成本固定收益公平性成本和效益在不同群体之间是否等量分配？帕雷托卡尔多－希克斯罗尔斯准则回应性政策运行的结果是否符合特定集团的需要、偏好和价值观念？与民意测验的一致性适宜性所需结果（目标）是否真正有价值或者值得去做？公共计划应该效率与公平兼顾案例公共政策的伦理与价值分析：“三陪”小姐应不应该交税？1997年9月，《南方周末》报道：当年5月，福建省莆田市地方税务局发出通知，凡在莆田市的高消费行业（诸如酒店、歌厅、舞厅、卡拉OK厅、美容院、桑拿厅等）从李陪舞、陪酒、推拿按摩等高收入的服务人员（俗称“三陪”小姐），均要缴纳每月不低于100元的个人所得税。当地税务部门的领导明确指出，向这些小姐征税，并不意味着政府承认她们所从李的行业的合法性与正当性。向小姐征锐可以达到两个效果：首先，可以调节社会分配（这些吃青春饭的小姐月平均收入为3000到5000元，远远超出一般工薪阶层的收入）；其次，可以增加政府财政收入。启示公共政策评价的出发点：政策公正与公平（社会效应）是政府利益还是人民利益？被调查的违法生育对象中，家庭资产100万元以下的，以“躲着生”为主；资产达100万元甚至1000万元以上的经济实力强人，则有超过半数以“强行生”为主。——《湖南省生育多孩家庭调查报告》湘中涟源市计生部门向一名超生的煤矿矿主开出了135.6万元的社会抚养费征收单，这是湖南省迄今为止金额最高的一份超生罚单。公共政策保证社会公平正义个人间不公平层次间不公平集团间不公平代际间不公平公共政策机会的不公平单纯的个体公平同层次公平集团间公平代际间公平机会公平同位对称性完美的政策执行政策评价的主项环境因素不会阻挠和牵制执行组织环境因素阻挠和牵制执行组织吗？有充分的资源和时间可资运用有充分的资源和时间可资运用吗？政策执行阶段上组合资源供应及时政策执行阶段上资源供应及时吗？政策在因果理论下执行政策在因果理论下执行吗？因果关系是直接和清晰的因果关系是直接和清晰的吗？政策目标自始至终稳定和一致政策目标自始至终稳定和一致的吗？执行机构和个人职责明确执行机构和个人职责明确吗？相关部门可以进行充分沟通和协调相关部门可以进行充分沟通协调吗？政策评价与政策执行的区别四、政策评价的过程（操作程序）（一）政策评价过程的三个阶段1.准备阶段（1）确定评价对象（2）制定评价方案（3）挑选和培训人员2.实施阶段（1）利用各种调查手段，全面收集政策制定、政策执行、政策影响和政策效益等方面的信息。（2）综合分析政策信息。（3）综合运用适合的评价方法，对政策进行评价，得出评价结论。3.结束阶段：处理评价结果、撰写评价报告的阶段。评价报告的撰写和总结评价的实施评价的准备政策评价的一般步骤确定评价对象制定评价方案组织评价人员收集政策信息整理政策信息分析政策信息形成评价结论撰写评价报告总结评价结果35政策评价报告的基本结构标题页：题目，提交日期、报告为谁备（提交对象）、报告由谁起草（提交人）。评价摘要：政策评价的主要程序、简单结论和分析得出的建议。目录导言：①阐述所要评价的政策问题是什么。②说明评价该政策问题的价值或意义。③介绍为收集和分析资料所采用的技术方法和程序。评价正文评价结果：评价结果是对研究分析结果的介绍。结论和建议：在评价结果的基础上，简要概括评价中的主要发现，并提出相应的建议。附录：详细的图表和统计分析、资料收集工具、分类编码的工具与形式、实地调查程序、支持文件证明等。政策评价结果的处理方式政策方案调整政策方案持续政策方案终止政策方案重组评价结果处理方式五、影响公共政策评价的主要因素及对策公共政策影响的广泛性公共政策资源的混合性和公共政策行为重叠性公共政策目标的不确定性政策对象的抵制促进政策评价的独立性端正评价的指导思想促进政策评价的制度化政策评价•许多政策目标难以量化•多重目标的存在，可能导致冲突•政策目标需要根据环境变化而调整•为增加灵活性，人为地对政策目标模糊表达•许多目标在冲突和妥协中达成，难以区分和客观评价•在特殊情况下，往往难以明确说明目标•预期影响和非预期影响•政策系统内影响和政策系统外影响•短期影响和长期影响•正面影响和非正面影响•在现实政策过程中，往往在同一时期有多项政策共同发挥作用•投入到不同政策的资源纠缠在一起以及“沉淀成本”的存在。导致难以评价单项政策的支出成本。•不同的政策系统，对相似的政策问题制定实施政策，导致多项相关政策作用于同一政策对象，使单项政策效果难以区分。政策评价涉及事实的描述和价值的判断，从而导致责任和利益的分配。因此，政策运行的相关人员