第五讲：决策过程分析

第五讲决策过程第—节立法过程第二节“施政纲领”——政府工作报告的制定过程第三节国家生活中的重大事项的决策过程第四节国家预算的编制和审议程序第五节人事决策过程第一节立法过程•立法，属于国家的重大决策。•中华人民共和国的国家立法权由全国人民代表大会及其常务委员会行使。•在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改（但须与该法律的基本原则相一致）的权力，也属于全国人大常委会。全国人大及其常委会立法程序的主要内容一、修改宪法和法律案的提出二、全国人大常委会对法律案的审议三、全国人大全体会议对法律案的审议一、修改宪法和法律案的提出•根据现行宪法的基本精神和全国人民代表大会组织法的规定，有权向全国人大和全国人大常委会提出修改宪法、法律案的人员和机关包括：•从近年来的立法实践看，提出法律案的主要是全国人大常委会、全国人大各专门委员会和国务院等国家机关。•事实上，有关机关和人员在向全国人大或全国人大常委会正式提出法律案以前，还必然要有一个起草法案的过程。•宪法的修改草案，一般由专门成立的宪法修改委员会负责起草，并向全国人大提出。二、全国人大常委会对法律案的审议•2000年3月通过的《立法法》做了总结性的规定：“向全国人民代表大会提出的法律案，在全国人民代表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出，经常务委员会会议依照本法第二章第三节规定的有关程序审议后，决定提请全国人民代表大会审议”。全国人大常委会审议法律案的工作组成•一是审议并通过自己有权制定的法律案，•二是初步审议基本法律的草案，为全国人大全体会议的立法工作做准备。•但是，这两项工作的操作过程基本一样。•书本例子：以人大审议通过法官法和检察官法为例三、全国人民代表大会对法律案的审议•全国人大对法律草案的审议通过过程•一、人大全体会议之前人大常委会的审议程序：三次审议后交付表决•二、人大全体会议对法律案的审议和决定程序：各代表团的审议；法律委员会等的专门审议；主席团会议；大会表决中国的立法过程的主要特点一、在立法过程中，也客观地存在着不同的意见，但没有为此而产生不同的政治派别。二、立法过程总体上是谨慎的。（“双层结构”；三次以上的审议）三、立法过程已经具有了一定的开放性。四、立法进程正在加快。立法工作存在的主要问题•大量的法律由政府部门提出，容易损害法律的公正性，容易对公民的宪法权利形成不当的限制；•不同阶位的法律之间有“打架‘的现象；•法律往往比较“粗略”，出台后再由执法部门搞个“细则”之类的东西；等。第二节“施政纲领”——政府工作报告的制定过程每年一度的全国人民代表大会全体会议的第一项议程，是由国务院总理向大会做政府工作报告。•政府工作报告实质上是中华人民共和国政府提交给代议机关的“施政纲领”。•政府工作报告的起草、撰写工作已经形成了相对稳定的程序。一般须用3个月左右的时间。政府工作报告的制定过程•一、确定报告的主题和基调，完成报告初稿•二、国务院常务会议初步审议与中共中央政治局讨论•三、大范围和多方面征求意见•四、总理定稿•五、全国人大全体会议审议和通过一、确定报告的主题和基调，完成报告初稿•《政府工作报告》，是国务院向人大会议报告工作的正式文字材料的总标题，也是这份政府文件的法律性质。•国务院总理提交每届全国人民代表大会第一次会议的政府工作报告的基本程式是：总结过去五年（即上一届）的工作情况；提出今后五年（即下一届）的工作任务。•同样，每届全国人大的第二至五次全体会议的政府工作报告的基本程式，是总结上年度的工作情况和提出本年度的工作任务。•其中，提出工作任务所占用的文件篇幅，要大于总结工作的部分。这种程式，是政府工作报告的职能决定的。关于政府工作的主题•在《政府工作报告》这个总标题之下，在如上提到的报告基本程式之内，随着政情的变化，每一份报告都有它特定的主题。•有时在报告的特定主题比较突出时，政府工作报告还常常再加注一个具体标题，以表明该报告的特色。•不论是《政府工作报告》这个一般性的标题，还是再命名一个特定的具体题目，确定报告的主题和基调，都是起草工作的第一项任务。•一般在每年的12月间，起草交付次年全国人大会议审议的政府工作报告的工作就开始了。•总理作为报告人，要亲自召集、会见参与起草报告的工作人员。•总理在总结、反思本届工作或年度工作，思考、整理关于今后政府工作的设想的基础上，要以明确的语言，向工作人员提出报告的思路，也即报告的主题。•主题和基调确定以后，报告起草小组的工作正式开始运作。起草初稿所用时间一般为一个月。一般要经过若干稿，如两至三稿，才能形成较为正式的“报告草稿”。•作为起草工作的重要内容和起草阶段的小结，总理要和起草小组成员一起通稿，即逐字逐句地推敲、修改报告草稿。根据总理提出的指导性意见，起草小组对报告再做修改，形成“报告的讨论稿”。二、国务院常务会议初步审议与中共中央政治局讨论•政府工作报告的讨论稿形成之后，先由国务院常务会议进行初步的审议和讨论，由与会人员提出修改意见，并须取得“原则同意”。•但是，国务院常务会议对政府工作报告的审议仍属于内部修改和完善的范畴，只不过参与提出建议、意见的范围有所扩大而已。•这一审议的重要意义在于，这是将报告讨论稿送中共中央领导机构审议之前，所必备的一个法定手续。中共中央政治局全体会议审议•政府工作报告的讨论稿在取得国务院常务会议“原则同意”之后，随即送中共中央政治局全体会议审议。•1978年，特别是82宪法颁布以来，中共中央对国务院工作包括对政府报告的审议工作与党内民主决策开始有机结合起来：•一是，这种审议是以一种“集体领导”的方式——中共中央政治局全体会议的方式进行的，而不再是以少数领导人“圈阅”的方式进行；•二是，这种审议作为一个固定的程序确定下来，既不超越国务院去直接组织起草，更不包办今后人大会议的正式审议，而是着眼于使这个报告更好地体现党在一个时期的基本路线和中心工作，着眼于文件本身的完善和准确。•征求意见稿三、大范围和多方面征求意见•这项工作一般在全国人大全体会议召开之前的一个月时间内进行。•首先，国务院总理主持召开国务院全体会议，专门布置讨论修改征求意见稿。会议要求国务院各部委负责人在一定的时间期限，如一周内对报告提出修改、补充意见。国务院还将报告的征求意见稿发给各省、自治区、直辖市人民政府和其它各有关方面负责人征求意见。•随后，中共中央统战部受托，邀请各民主党派中央、有关人民团体负责人和部分民族宗教界人士、无党派人士座谈，听取大家对报告的修改意见。•大约与此同时，总理亲自召开若干次各方面人士的座谈会，以便直接听到基层对报告征求意见稿的意见和建议。•在规定的期限之前，从全国各地、各有关方面征集的对报告的修改意见，汇集到中南海国务院所在地。起草小组对这些意见逐条进行了认真研究，尽可能地吸收、采纳其中好的意见，充实有关内容，并对报告再次修改。•问题：•1、政府工作报告在正式提交全国人民代表大会审议之前，要通过那些环节，中央政治局讨论政府工作报告有什么意义？•2、如何理解基本法律？四、总理定稿•根据各方面的意见和建议，基于报告起草小组对征求意见稿的再次修改，总理要亲自对报告做最后的、仔细的修改、订正。•这个阶段工作内容比较单一，但是极其重要。因为，这个最后的总理定稿工作，标志着政府工作报告由“征求意见稿”转化为了提交给全国人大会议的“正式文本”。五、全国人大全体会议审议和通过•在一年一度的全国人民代表大会的第一次全体会议上，国务院总理向全体代表做《政府工作报告》，请全国人大代表审议，同时也请按惯例列席会议的全国政协委员提出意见。•会议结束后，代表开始对政府工作报告进行审议。审议的一般程序包括：（1）各代表团全体会议、代表团小组会议以讨论的方式进行审议；（2）大会秘书处收集、整理各代表团提出的意见，并上报大会主席团；（3）大会秘书处将集中后的各代表团提出的意见转达至国务院，以备修改报告；（4）大会秘书处根据代表的意见和大会主席团的要求，起草《关于政府工作报告的决议》草案；（5）将上述决议草案印发至各代表团征求意见；（6）大会秘书处根据代表的意见和主席团的要求修改上述决议草案；（7）大会主席团审议决议草案，并正式提交大会表决；（8）大会全体会议对《关于政府工作报告的决议》进行表决。•在全国人大审议《政府工作报告》的同时，国务院要在总理的领导下，组织人员参照人大代表、政协委员的意见和大会主席团的要求，在全体会议对《关于政府工作报告的决议》进行表决以前，对报告进行认真的修改。•在《关于政府工作报告的决议》宣告批准政府工作报告之后，新华社即全文播发修改、通过后的政府工作报告正式文本的全文，国内各主要报纸均予刊载。•从此时起标志着国务院关于一个时期（五年或一年）的决策设想就正式成为了经最高国家权力机关批准的政府基本决策。第三节国家生活中重大事项的决策过程•国家生活中的重大事项，一般包括国民经济和社会发展规划和计划，国家重大工程建设项目，省级行政区划事宜，战争与和平，重要的授权事宜等。•根据宪法的原则，国家生活中重大事项的决定权，应属于全国人民代表大会。•但是，从政府过程的角度看，对国家生活中重大事项的决策过程是复杂的，最高国家权力机关的最后审议、决定程序只是这个复杂的决策过程中的一个最为关键的环节，是基本完成这个决策过程所必须履行的法律手续。这一决策往往又是全局性的。一、国家政治中枢组织进行的决策酝酿过程•在当代中国政治的总格局之下，国家重大事项决策酝酿工作的一般特点是：•其一，这个过程是由中共中央领导。与党在一个时期的基本路线及其方针、政策相一致，并以中共中央对各方面意见的综合为基础。•其二，决策酝酿工作大多是由国务院具体组织实施的，但吸收各方面专家、官员参加；国务院提供决策工作所需的费用，并对全国人大负责。•其三，中共中央顾问委员会（1992年以前）、全国政协以及有关社会团体等也配合中共中央和国务院做必要的决策咨询、参谋和协调服务。同时要注意到1.这个酝酿决策的过程一般很长，环节很多；2.在不同问题的决策过程中，国家政治中枢的各个组成部分所起的具体作用也不完全一样；3.因此，对这一过程中的许多具体事项很难一概而论。•例子：本书以引起国内外高度关注的三峡工程决策工作为典型，来概略地剖析一下当代中国政府的决策酝酿过程。纵观三峡工程的论证、决策过程，可以发现其主要包括这样四个主要阶段•（一）中共中央和国务院作出决策动议（1950－1986年）•（二）政府部门牵头组织专家论证（1986－1989年）•（三）国务院审批可行性研究报告（1990－1992年）•（四）提交第七届全国人民代表大会第五次会议审议。（1992年1月17日）二、全国人民代表大会的决定程序•以三峡工程为例•（1）邹家华副总理受国务院的委托，于1992年3月21日在七届全国人大五次会议上做了《关于提请审议兴建长江三峡工程的议案的说明》。会议的审议过程开始。（2）大会主席团决定，将议案交各代表团和财政经济委员会审议。各代表团对各方面的问题进行了认真的讨论，提出了各种意见。大约与此同时，财政经济委员会经过专门性的审议，由陈慕华主任委员向大会主席团正式提出了审查报告。（3）大会主席团在万里委员长的主持下审议决定将该议案提交全体会议进行表决，并通过了决议草案。（4）4月3日下午3点20分，大会对议案进行了表决，以1767人赞成、172人反对、664人弃权（另有25人未按表决器）的表决结果通过了决议。有三点需要加以说明•第一，由国务院等国家机关提出的议案，直接进入议事程序，由全国人大主席团交各代表团和相关的专门委员会审议，然后由大会主席团决定是否将议案交大会的全体会议表决。•而由代表团和代表（30人以上附议）提出的议案，是否进入议事程序，即是否列入本次大会议程由大会主席团决定。•列入议程后的审议程序同前。有些未能列入本次大会议程的议案可以转为建议、批评或意见，由大会秘书处依法处理。•第二，已列入大会议程，但有重大疑难问题需要进一步研究才能做出决定的，经大会主席团提出，大会全体会议决定，可以采用下述两种方法之一处理：–提请下一次全体会议再