国外矿业用地制度面面观

国外矿业用地制度简介矿业用地制度是矿业产权制度的基本组成部分。矿产资源依附于土地，赋存于地表或下，无论是勘探，还是开采或是进行矿物的加工、冶炼都离不开土地。特别是在矿业的上游，区块、矿区就是土地本身空间构成的。土地不仅是矿业发展的空间，也构成了矿业的物质内容，甚至成为矿业权能否存续的前提。矿业能否经济地发展，矿业用地起相当大的作用，土地是矿物和矿业的空间，矿业用地制度因此成为矿业产权的基础性制度。国外多数国家实行与土地所有权分离的矿产资源所有权制度，从矿产资源派生出的矿业权因此也独立于土地所有权及其相关的土地权利。由于土地和矿产资源不同于一般的财产，其权利义务关系一般只受私法（民法物权法）的调整，矿产资源和土地的稀有性、公共目的性决定了各国对其必须进行严格的行政管理，其派生出的矿业权和相关的土地权利自然也就受到各国公法的强制干预。也就是说，土地权利和矿业权之间的法律关系不仅受各国私法所调整，也受各国公法所规范，如矿产资源的开采受到环境法的规制，土地的使用受到土地用途管制、土地利用规划制度的管制等。矿业用地制度涉及的法律及社会问题非常复杂，它与各国民法物权法的相关制度（如土地和矿产资源的所有权制度、地上权制度、相邻关系制度、债权制度等）以及相关公法规制（如生态环境保护制度、征地制度、土地用途管制制度、土地和矿产资源的行政管理制度、矿产资源开发利用政策）甚至少数民族区域政策等密切相关。可以说，矿业用地制度主要是矿产资源所有权之间，矿业权之间及其与土地所有权或其他土地权利之间、或者与政府行政管理权之间规范的制度安排。矿业用地制度包含诸多制度因子，所包含的内容十分广泛，国外矿业法对矿业用地制度的安排主要包括下面各方面：1、矿业用地准入单从矿业用地准入本身的含意来看，涉及到很多方面。本文所指的矿地准入制度主要是从土地和矿产资源行政管理、生态环境保护的角度介绍各国对矿业用地的公权限制，也就是说，什么样的土地、什么人的土地准用于什么样的矿业活动（包括地质调查、矿产勘探或开采），或禁止矿业活动以及矿业用地准入的基本条件。总的来说，世界各国根据其资源情况在不同的历史时期实行不同的矿业用地准入制度，矿业用地的准入问题近年已成为发达国家修改矿业立法的一个重要方面。如美国的公有土地上的采矿受到越来越多的限制，具体包括联邦土地之多用途管理；土地利用规划。矿法的修改涉及多个与矿地有关的问题：如矿地恢复的标准、地表破坏的规章、支付地表资产价值制度、野生物保护区、煤炭资源之联邦土地租借等等。矿业用地准入较过去具有更复杂的程序和更多的限制。日本的矿业用地准入由该国的“公害调整委员会”进行把关。《日本矿业法》第15条对矿业用地的准入做如下限制：如公害等调整委员会认为，在某些地区开采某些矿物，对一般的公益事业或农业、林业或其它产业是不适合的，则可就该指定的矿物，划出禁止设立矿业权的区域即禁止采矿区，此时，该区域不得作为该矿物的矿区。如果矿业权人在公害调整委员会禁止的区域采矿，正在给公共利益造成显著损害，则可对通商产业局长提出建议，要求他对以该禁止采矿区域中所蕴藏的该矿物为标的物的矿业权进行处理。如果通商局长认为，采掘矿物将对卫生保健有害、将会破坏公共设施或与相类似的设施、将会对保护文化遗产、公园或温泉资源造成妨害、将会损害农业、林业及其它产业的利益，以及将会违犯公共利益时，则必须做出缩小矿区的某一部分的处理，或必须取消矿业权。因为缩小矿区或取消矿业权的处理由此而造成的损失由国家给矿业权所有者补偿。做出缩小矿区或取消矿业权的处理后，有人因此显著受益，则通商产业局长可在该人受益的限度内，令全部或部分承担其补偿金。通商产业局长应在听取地方矿业协会意见，并得到通商产业大臣承认的情况下，决定其补偿额。对补偿额不服者可在得知该决定之日3个月之内向法院提出诉讼。《新西兰矿业法》将允许采矿的土地分为以下几类：王国政府的土地、公共保护区及其它、前滨和海床、捐赠土地、毛利人土地和私人土地。在这些土地上原则上都准入进行矿业活动，但法律对有些土地给予了特殊保护，对限制采矿区进行明确规定并对其矿业活动的准入规定了明确的条件。同时对某些具有重要价值的矿产法律赋予强制性的土地准入。在王国政府所有的土地原则上都允许采矿，但法律对王国政府所有的土地房屋、花园等给予特殊保护或矿业活动的限制性的土地准入。矿业法规定，任何采矿物特许权，若不经占有人的书面同意，不得赋予其持用人进入、占有或者干预下列特点的王国政府土地：目前种有庄稼；已用作家畜围栏场、牲畜饲养场、花园、果园、葡萄园、苗园、种植园、防护林带或简易机场，或者位于这些设施（30）米范围内；忆成为建筑物、墓地、掩埋场、水利工程、水道或堤坝的场所或者位于这些设施的（30米）范围内。公共保护区允许采矿——在国家公园、公共保护地、国家森林地、野生动物禁猎区、野生生物保护区、为政府工程需要，依照相关法律，如《公共工程法》、《新西兰铁路工程法》《煤矿法》等，持有或获得的土地，无论它是否已由政府转让出去、属于非通航河流床底或者湖底的土地，无论它是由政府持有还是有人代表王国政府持有，也无论是否是部长所认为的其所有人尚未确定的土地。在以上土地上的采矿的限制条件是必需经过负责管理土地或者土地适用法规定的部长同意并且在部长同意之前应和相应的土地当局进行协商，在涉及国家公园和公共保护地时，应与国家公园和保护地当局协商，最终相关责任部长有权力同意或拒绝，或附加某种条件。此外，对于公共保护地上采矿特许权必需附加一个条件，规定所有采矿作业须在大于市政会命令中指定的地表以下深度上进行。在前滨和海床允许采矿，但正常春潮期间位于海洋高水位线和低水位线之间的属于前滨和海床地区除外。受限制的是属于海床而且位于正常春潮期间低水位与（《领海和专属经济区法，1977》）第3条定义的“新西兰领海”向海一侧边界之间的任何区域。在此区域采矿必须在农业和渔业部长的认可的情况下并经交通部长的书面同意。上述部长具有最终决定权。毛利人土地允许采矿。除了在下面土地上——目前种有庄稼；已用作家畜围栏场、牲畜饲养场、花园、果园、葡萄园、苗园、种植园、防护林带或简易机场，或者位于这些设施（30）米范围内；已成为建筑物、墓地、掩埋场、水利工程、水道或堤坝的场所或者位于这些设施的（30米）范围内。依照《毛利人事务法，1953》第439条拨出作为毛利人保护地的土地。开矿必需经过土地所有人和土地占用人书面同意后才能进行外，其它的毛利人土地在未经所有人同意的情况下可宣布允许开采矿产。但条件是由部长指派地质学家对申请的土地进行地质学测量，只要证明该土地下矿产的确具有开采经济价值或地质学意义，并且符合国家利益，那么，总督就可以根据市政会的命令和部长的建议宣布，该土地就像王国政府土地一样允许被开采。私有土地允许采矿。在私人土地上采矿按矿产资源的所有权不同分为两种情况——一是在地表或地下矿产不归王国政府所有的私人土地上经过土地所有人和占有人以及矿产所有人按规定格式提交的书面同意，均允许采矿。二是在矿产资源所有权归王国政府所有的私人土地上采矿，则经过土地所有人和占有人按规定格式提提交书面同意后，该土地允许采矿。与毛利人土地一样，除了在——目前种有庄稼；已用作家畜围栏场、牲畜饲养场、花园、果园、葡萄园、苗园、种植园、防护林带或简易机场，或者位于这些设施（30）米范围内；已成为建筑物、墓地、掩埋场、水利工程、水道或堤坝的场所或者位于这些设施的（30米）范围内的土地上采矿必需经过土地所有人同意的情况下才允许采矿，其它私人土地在未经所有人同意的情况下部长在采用对待处理毛利人土地一样的方式确定该土地具有开采价值并且符合国家利益时，可以宣布该土地可强制性地准于采矿。澳大利亚各州的矿业法均规定了矿业开发的土地准入问题。其矿业活动一般实行协商用地制度。矿业用地一般可分勘探用地、采矿租地及特殊采矿用地。矿业权者申请占用土地的问题处理起来相当复杂。澳大利亚的土地分为国有土地、公用土地、私人土地和土著人土地。进入土著人土地进行矿业活动谈判难度较大，首先要征得土著人同意后再进行赔偿的商议，同意进入并就赔偿商议达成一致意见矿业权者才准于进入土地。约有一半北方领土和南澳洲20%土地的土著人区不能进行矿业勘探。北方领土地申请的勘探项目得到批准的不足5%。国家自然保护区一般不允许进行采矿活动。《澳大利亚西洲矿业法》按照土地的权属将土地分为国有土地、公用土地和私人土地。无论那种土地均向矿业开放。矿业法规定，下面国有土地可以对抗矿业用地，——正在生产的农作物的土地及距离农作物生产地100米以内的地区；庭院、牲畜饲养场、花园、果园、葡萄园、苗园、种植园、飞机场或机场跑道以及距离这类场地100米以内的地区；建有房屋及其坚固建筑物的实际占有的土地及这类地区100米以内的土地；公墓或墓地以及距离这类专场院地100米以内的土地、位于任何水利设施、水道、水坝、及水井所在地或距离这类场地外400米以内的土地及放牧租地。持证人在这类土地上进行矿业活动必需经土地占有者书面同意并经有关的土地监察员发布命令才准于进行找矿、拣矿、勘探和开采或其它侵扰土地的活动。在某一国有土地上采矿的准许与否最终决定权在部长。部长可以随时以书面文件的形式规定任何非私有土地不向矿业开放或不向某一特定的矿业目的开放。获得部长、矿山总局长、监察员或登记员批准的“采矿者权利证书”的人可以在国有土地上从事勘查活动并给予土地占有人因勘查活动造成的相关损失进行赔偿。对于法律规定的公共用地可以限制性的供采矿用。澳大利亚西州的公共用地大约分为西南部被划为A级保留用地、国家公园、自然保护区、海洋保护区、矿业或为公共目的保留的土地、城镇所在地、国家森林和木材保护区、水资源保护区和汇水地区、土著居民事务规划法中规定的土地、等等。对于A级保留用地、国家公园和自然保护区的土地不能向矿业活动出租，只有经两议院同意出租通过决议后，这类土地经部长的同意后才能允许用于矿业活动。部长可以拒绝批准，也可以在批准中规定限制条件。部长在有条件或无条件批准某项事务之前，应首先与负责相关事务的部长协商取得一致意见。在其它公共保护地进行矿业活动必需经部长书面同意，部长可以拒绝批准，也可以在批准中规定限制条件。部长在有条件和无条件批准之前，应首先与负责相关事务的部长、地方政府、公众团体或负责掌管这类土地的人及其委托人协商并听取他们的意见。任何私有土地均可成为矿地。下面土地上若不经私有土地所有者和占用者书面同意，不可成为矿地（除非所颁发的矿地位于上述私有土地自然地表最低处30米以下的地带，即这类地带上申请矿地可不经土地所者、占用者或受押人同意）——正当和常规定性用作场院、牲畜围栏、花园、果园、葡萄园、苗园、种植园或耕地；公墓或埋葬地的所在地；水水坝、水塘、井或泉所在地；进行重要改造工作的地区；以上私有土地周围100米以内的土地；2000平方米以下的单独地块。只有在私人土地所有者和占有者都书面同意的前提下部长才能批准该土地用于矿业活动。对于其它私有土地，如果土地所有人和占有人不同意将他们的土地作为矿地租让，监察员可以在他根据具体情况认合适时，命令申请人向反对其获得矿地的人支付监察员根据支出情况确定的补偿费后，此类土地被强制性用于采矿。监察员有权直接批准与不批准进入私有土地寻找任何矿产或圈定矿地的人的申请，对准于者颁发其许可证。最终决定权在部长。但持证人必需交纳一笔保证金，用以在许可证有效期间由许可证持有人可能造成的损坏对私人土地的所有者和占有者的补偿。《南澳大利亚洲矿业法》将矿地准入原则上分为禁止或限制区两大块。该洲矿业法对禁采区规定如下：被合法和实际占用的土地（包括庭院、花园、耕地、种植园、果园或葡萄园；机场、铁路或有轨电车路线；教堂、学校、医院的操场。）；受地方议会支配的作为某种守猎地或娱乐场的土地（包括依法令为水利工程征用或预留的；为修建水利程而授权给了土木工程部长；属于土木工程部长的附属建筑物之内的；按照森林法构成森林资源的土地。）；在某一城市、城镇及镇区内任何一不足2000平米的独立土块；用于居住场所的楼房或建筑物的400以内的土地、1