行政管理学的创立及其在中国的发展

1行政管理学的创立及其在中国的发展一、行政管理学的创立及其缘由（一）行政管理学的创立行政管理实践活动古已有之，我国很早就大讲治国之道，积聚了丰富的参考资料，如被国际管理学公认的《孙子兵法》，其实就是世界上现存最早的论述关于管理的著作，他虽然看是兵法，但纵览其内容，无论是作战篇、谋攻篇还是行军篇等等，大都蕴含着丰富的管理思想。但是作为一门专业性质的学科来学习和研究，还是比较晚的事。虽然有外国（韩国李文永著有《﹤论语﹥、﹤孟子﹥和行政学》，东方出版社2000年译本）学者认为：《论语》、《孟子》是行政学教科书，但毕竟还不能等同于近现代意义上的行政管理学。对于“行政学”一词，一般认为，最早是由德国学者冯·史坦因提出和使用的，他在其1856年出版的著作《国家学说体系》（1865年对内容重新修改后改名为《行政学》）一书中使用了该词。书中虽涉及了诸多行政管理问题，但其内容主要倾向于行政法学和官房学方向（官房学主要研究如何有效地为国家管理财政、经济、行政等问题，这门学科后来逐步演变为现代所说的公共财政学）。而作为公共行政的概念，“行政学”一词一般认为始于美国学者伍德罗威尔逊（美国第28任总统）1887年所著的《行政学研究》一文，该文被认为是公共行政学的开端。继威尔逊之后，美国的另一个著名行政学家、霍普金斯大学校长佛兰克·古德诺在1900年写了《政治与行政》一书。2古德诺提出了“政治是决定政策，行政是执行政策”这一著名的论点，即“政治与行政分离”的两分法观点，从而使威尔逊开创的行政科学正式从政治学中分离出来，并引起人们的广泛重视和研究。威尔逊和古德诺两人的贡献在于开创了一个新的研究领域。但在当时，行政管理学本身的研究内容还是局部的，缺乏系统性的研究。之后在1926年，美国学者怀特出版了美国第一本大学行政管理学教科书《行政学导论》（怀特采用理论研究的方法来研究行政学，他把行政要素划分为四大部分：①组织原理；②人事行政；③财务行政；④行政法规。）这本著作和美国另一位学者威劳贝在1927年发表的另一本大学教科书《行政学原理》，这两本著作基本上勾画出了行政学研究的大致范围，包括研究对象、内容和研究方法，使得行政学作为一个开始为人们所接受的新的研究领域从政治学中独立出来，并进入了大学课堂。至此，行政管理学或者叫做公共行政学作为一门独立的学科就被确定下来了。（二）行政管理学创立的缘由总的来说，发端于19世纪80年代的行政管理学科是有其历史必然性的。从现实角度来看，第一次工业革命的完成，极大地提高了生产力，不仅促使资本主义制度得以巩固与广泛建立，而且使社会阶级结构与社会经济结构发生了重大变革，社会日益分裂为两大对立阶级，同时开始了城市化进程。而以电力的广泛应用为标志的第二次科技革命又使生产关系进一步调整，垄断与垄断组织逐渐形成，主要资本主义国3家进入帝国主义阶段。而且列强加紧了瓜分世界的脚步，随着政治经济发展的不平衡加剧，世界力量的格局也发生了改变，列强之间的争夺与冲突加剧。同时，无产阶级也日益壮大，工人运动逐渐走向高潮。两次工业革命的积淀，使社会在发展过程中出现了都市化以及随之而来的一系列前所未有的复杂的社会问题。国家内部以及国家间的矛盾冲突甚至对抗成为一种普遍的社会现象。这就对国家控制和管理提出了新的要求，要求通过国家干预来有效地减少、缓和并解决矛盾，从而保证社会的稳定和均衡发展。而在国家的社会职能中，政府是最直接、最经常、最繁重的国家事务的承担者。在这种情况下，政府地位的增强、权利的加大、职能的扩展、责任的加重、管理方式的科学化是不可避免的。但这一时期政府及其工作人员的状况却不能令民众满意，一些诸如效率低下、不负责任、贪污腐化、铺张浪费等现象并不鲜见。这就促使人们进一步关注政府，研究有关公共行政的问题，以求解决现实矛盾。因此，在这个时期提出公共行政问题、产生公共行政学是合乎逻辑的，它是社会发展进步的客观要求，也是社会进步发展的一种表现。再从理论渊源上来看，行政学的产生也不是偶然的。很多学者认为，行政学是在四种理论的基础上或直接促进下发展起来的。这四种理论是：第一，西方近代政治学说，尤其是国家学说，它为公共行政学提供了有关国家权力、民权民意、政府结构、政治过程等概念和范畴，提供了传统的理论和思辨的研究方法。4第二，君主制时代德、奥两国的官房学。官房学在改进行政制度、积累行政经验和人员培训等方面为后来的行政学提供了有益的启示。第三，普鲁士的任官制度和英国的文官制度为公共行政学中的公共人事行政的研究提供了最主要的范畴和最早的规范，因而对公共行政学的形成具有直接的推动作用。第四，西方资产阶级革命时代兴起的行政法学，后来则演变为研究行政法律关系的学问。行政法学开创了“依法行政”的思想源流，建立了“法制行政”的最初的理论规范，而这恰恰是迄今为止公共行政学的最重要的理论基础之一。从这个意义上说，行政法学也直接促进了公共行政学的产生。而作为一门新兴独立学科---行政学（即行政管理学）的创建，之所以发生于美国，不是偶然的，而是有着深刻的历史缘由。首先，美国与欧洲各国相比，独立比较晚，（美国把1776年7月4日大陆会议在费城正式通过《独立宣言》的这一天定为美国独立日。）因而美国较少受旧传统的约束和影响，不那么保守，容易发挥在发展资本主义的条件下优越于封建社会的创新、进取精神。在新学科的建设方面，也就较少受到一些旧框架的约束。其次，西方资本主义国家政府职能的扩张和行政权力的扩大，提出行政学研究的要求。19世纪中叶第二次科技革命的发生，促使生产力的迅速发展和经济结构、社会结构的巨大变化，使社会管理经济的任务越来越重，社会关系也日益复杂化，各种社会问题、社会矛盾冲突普遍出现，为了缓和、解决各种社会矛盾，维护社会的稳定和促5进社会的发展，行政管理活动就自然变得日益重要。而美国属于后起的资本主义国家，与老牌资本主义国家相比，科学技术和工商业都很发达，因此，经济发展的强烈要求与对工商企业管理的研究促进和加速了行政管理学学科的建立。第三，科学管理运动的兴起，推动了行政学的形成与发展。泰勒所创立的科学管理理论，虽然最初是针对当时企业生产效率低下的状况而提出的，但它同时也为政府的行政管理改革提供了线索和方法，正是科学管理运动兴起之后，一些行政学家便开始重视通过科学管理来寻求解决政府行政效率的问题，从而促成了行政学的形成和兴盛。最后，美国依孟德斯鸠“三权分立”的学说建国，实行立法、司法、行政三权分立。但在实际运作中，行政权力和行政作用的影响很大，这种影响盖过了立法和司法的权力带来的影响，于是人们通常都把注意力集中于行政方面，并在行政方面多下功夫，包括对行政管理改革的研究。加之美国在政治学和法学领域有一批诸如威尔逊、古德诺、威劳贝、费夫纳、高斯等重量级的学者，在酝酿和创立行政管理学的早期，起了决定性的积极作用。二、行政管理学在西方国家的演进过程目前学术界一般以19世纪末期威尔逊《行政学研究》一文的发表作为公共行政学的发端，并根据新学派的创立、新理论的形成、新研究方法的提出作为主要划分标准，将自威尔逊以后一百年多来行政管理学的演进分为：早期公共行政研究时期，传统公共行政研究时期，修正公共行政研究时期，整合公共行政研究时期以及发展时期五个大6的历史阶段。（一）早期公共行政研究时期这一时期主要是指1887年威尔逊发表《行政学研究》一文到科学管理理论兴起之前（即1911年）。在这一时期，行政管理学建立了基本的理论基础，形成了初步的学科体系。这一阶段的代表人物主要是美国的威尔逊和古德诺，主要代表作是威尔逊的《行政学研究》（1887年）和古德诺的《政治与行政：对政府的研究》（1900年），他们二者对公共行政学突出的贡献就是强调了公共行政活动及其研究在所有国家现象中的特殊意义，同时也提出了一些新的理论观点。威尔逊认为传统对政府的论证主要集中在政治过程方面，而对如何实施法律则注意不够，在文章中威尔逊主要论述了以下几个方面的事宜：第一，行政学研究的必要性。他认为：“没有一种政府职责而今不是变得复杂化起来，尽管当初曾经一度是很简单的，政府曾经仅仅由少数人主宰，而现在它却由大批大批的人主宰；政府的职能在逐日变得更加复杂和更加艰难，并且在数量上也同样在大大增加，行政管理当局把他的手伸向每一处地方以执行新的任务”；这是行政管理学研究的必要性。第二，行政学的目标和任务。他认为：“行政学研究的任务在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门任务。”；“研究的目的就在于把行政方法从经验性实践的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植根于稳定的原理之上。”第三，行政的实质。他认为：“行政管理是行动7中的政府，是政府的执行和操作，它不同于政治，是置身于政治所特有的范围之外的，政治是重大而且带有普遍性的事项方面的活动，而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理是技术性职员的事情。”此外，他还论述了行政学的研究方法论（即以本国为核心、实践为准绳）、人事行政思想（即为政在人，建立一个具有足够的文化教养和自立精神的文官制度，实质上就是要建立我们国家目前所说的公务员制度）、行政监督思想（他认为通过发挥公共舆论来对行政管理进行监督）。古德诺全面、系统地论述了政治和行政分离的两分法理论，他认为传统的三权分立学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种，司法只不过是行政的一小部分而已，所谓政治，是国家意志的表现，也是民意的表现和政策的决定，它属于议会的权力；所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行，它属于行政部门的权力。他进一步认为行政学不研究政治问题，因为那是政治学的任务，行政学是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准。他认为：“为了提高行政效率，最好将政党的因素和政治权宜等政治排斥在行政之外，将政府文职官员区分为政务官和常务官，并规定常务官在政治上中立。”（二）传统公共行政研究时期这一时期以美国人泰罗1911年出版的《科学管理原理》一文为起点，一直到30年代行为科学兴起之前这段历史时期。在这一时期，公共行政学在前一阶段的研究基础上，开始转向建立学科的基本框架8和基本体系的方向上来，研究的重点主要集中在谋求行政组织的合理化、行政过程的制度化、行政行为的效率化、行政方法的标准化，提出了公共行政学的研究目的、研究对象、理论范畴、管理原则、研究方法等一系列的规范，基本上形成了行政管理学的学科体系。这一时期的主要代表人物有被称为“管理学之父”的美国的费雷德里克·泰罗，其代表作为发表于1911年的《科学管理原理》一文。他的管理理论是：着眼于基层管理，以时间动作分析、工作定额制度、标准化管理、对工人进行职业培训和刺激性的差别工资等为核心的管理理论；第二位是法国的亨利·法约尔。其主要代表作为发表于1916年的《工业管理和一般管理》一文。他首次提出了行政管理的要素论，即计划、组织、指挥、协调、控制五种；同时也提出了六种组织的基本职能，即技术活动、商业活动、安全活动、会计活动、财政活动和行政管理活动。他的理论思想核心为职能分工、统一指挥和管理的十四项原则（即分工、权力、纪律、统一指挥、统一指导、个人利益服从整体利益、报酬、集权、等级链、秩序、平等、人员保持稳定、主动性、团结精神）；第三位是德国的马克斯·韦伯，他以合法性和合理性为中心概念提出了官僚科层制理论，该理论被认为是组织学和行政学最重要的理论之一。他认为官僚科层组织并非文牍主义、效率低下的组织现象，而是指一种组织形态及其结构特点。他认为官僚科层组织是应用于复杂组织的最有效的形式，是已知的对人类进行必要管理的最合理的形式。当然，需要注意的是马克斯·韦伯所说的官僚科层组织和我们常说的官僚制是不同的概念，他的官僚制指的是一种组9织结构形态。他详细地描述了这种组织结构的特征：第一，他是根据完整的法规制度设立的一种组织结构。第二，它有井然有序的权责与等级体系。第三，组织根据需要公开招选组织成员。第四，行政管理人员只是公职人员。