诉讼调解的现状、问题及对策研究

诉讼调解的现状、问题及对策研究杨仁根金旭光诉讼调解也称法院调解，是指双方当事人在人民法院的主持下，以自愿、合法为前提，通过平等协商解决民事权益纠纷的诉讼方式。它能够及时、彻底地化解矛盾纠纷，具有便捷高效的特点，在国外曾被誉为“东方经验”。但当前法院的诉讼调解状况到底如何？其在制度层面和实践中有无局限和弊端？在新的历史阶段如何有效发挥诉讼调解对彻底化解纠纷的积极作用？这些都是当前审判实践中亟待回答的问题。为此，我们通过问卷调查、召开座谈会和相关数据的统计，对舟山市两级法院诉讼调解的有关情况进行了调研。一、当前诉讼调解运作情况及基本评价近年来，舟山法院的诉讼调解有所加强，其一审民商事案件的调解率自2000年以来一直保持在30％左右，与全国法院同期民商事案件的调解率曲线基本吻合。从调研的情况看，诉讼调解不仅贯穿于民事诉讼的各个阶段，而且在实践中呈现以下三方面的特点：（一）庭前调解率和简易程序案件调解比例逐年上升。据统计，2000年至2003年，舟山法院一审民商案件庭前调解率分别为17.5%、18.4%、19.6%和20.1%，简易程序案件调解数占一审民商案件调解总数的比例依次为50.3%、54.4%、67.2%和69.1%。各法院的庭前调解有的由立案庭进行，有的由专设的简案庭或速裁庭进行，有的则在审判庭的主持下进行；实践中主持调解的既有主审法官或合议庭其他法官，也有受委托的法官助理、书记员或其他人员。从调查情况看，庭前调解所能过滤掉的案件和调解成功率各地差距较大，低的仅为10%，高的达60%；庭前调解最适于处理婚姻家庭案件、小额经济纠纷及其他事实与法律关系简单的案件，快的仅用十几到几十分钟，至迟也不超过15天。因此，庭前调解即使只能达到10%的成功率，其所节约的诉讼成本和司法资源也不可小觑。（二）庭中、庭后调解进一步强化。在当事人举证和法庭调查完成之后，当事人对事实、法律争点及诉讼结果的判断更合乎理性，尤其是一些大额经济纠纷或侵权赔偿案件，庭中和庭后调解是更受欢迎的选择。从各阶段达成调解的比例看，庭中、庭后的调解一般能达到80%左右。此外，上级法院审理的上诉案件甚至再审案件也不乏调解成功的实例。2000年以来，舟山中院的二审调解率一直保持在13%左右，而再审案件的平均调解率则达18%。（三）诉讼调解与民间调解的联动机制初步建立。一是妥善处理涉及人民调解协议的案件，依法维护人民调解协议的效力；二是让基层调解组织人员参与诉讼调解，一方面加强业务指导，提高其调处纠纷的能力和水平，另一方面利于提高诉讼调解率，促进司法民主化；三是进一步深化民事审判改革，建立和完善与人民调解工作相衔接的便捷、利民的有关规定。如普陀区法院去年以来聘请了45位人民调解员为法院工作联络员，出台了让人民调解员参与部分案件调解的规定等。从上述情况可以看出，虽然近年来民事案件调解率上升幅度不是很大，但调解作为目前法院有效化解民事纠纷的重要手段，已越来越受到人们的重视。调查中，有85%的法官、66.7%的律师、94%的当事人和93%的基层组织工作人员认为诉讼调解发挥了比较明显的作用，所有接受调查的人员一致认为应当坚持和加强此项工作。事实上，当事人是自身利益的最佳判断者，其自由的合意不仅可以将强制与恣意排除，而且调解所特有的灵活性恰好弥补了审判效率低下和僵化的缺陷，具体表现在：1、诉讼调解成功避免了上诉和再审，是一种快速而低成本的纠纷解决方式。当前，案件的上诉率、再审率居高不下，在一定程度上动摇了判决的既判力和终局性。上访、申诉、缠诉的大量发生，使得社会对司法的权威和公正性产生了极大的信任危机，也严重影响了司法效率。而调解则可以有效地避免和缓解这种现象。此外，调解可以在原告的诉讼请求之外一并解决相关争议，不必一一另案处理，这也是提高效率及纠纷解决效益的重要方面。正如日本学者棚濑孝雄所言，如果仅从解决纠纷的速度看，调解最具效率而审判最无效率。从问卷调查的结果看，也印证了这一点。在回答参与诉讼调解的动机时，有34%的法官和46%的当事人选择了希望通过调解快速解决纠纷，31.6%的法官和34.6%的当事人选择了希望通过调解彻底化解纠纷。2、调解使多数案件免去了强制执行，有利于执行难问题的解决。古罗马有法谚云：“调解（和解）为最适当之强制执行”。调解以合意为基础，易为当事人实际履行，可避免执行中的困难，法院也会以此作为促成当事人达成调解的重要理由。当然有些调解协议的达成，并不能保证债务人即时履行或自觉履行。但就总体而言，调解在执行方面的优势仍然是显而易见的。3、调解在化解纠纷方面具有彻底性，有利于达到良好的社会效果。调解的自愿性使纠纷解决结果符合双方当事人的意愿；调解手段的柔和性有利于减少诉讼程序的对抗性，避免当事人之间关系破裂或受到重大损害；调解内容的开放性有利于从整体上、根本上解决纠纷；调解所具有的宽松的合法性，使法官能够依据案件的具体情形灵活机动地进行调解；调解中信息的保密性避免了因公开审判将私事外扬而可能陷入的窘境和带来的伤害。法院通过调解，将一部分棘手的纠纷“彻底”地解决掉，往往能被社会各方面所接受，因而对于减轻司法的压力，改善司法环境也具有重要意义。二、存在的问题及原因分析虽然诉讼调解的功能和作用的发挥得到了普遍肯定，但诉讼调解实践中也存在一些不规范的现象和问题。问卷调查结果显示，有57%的法官、61%的律师、53%的当事人和34.5%的基层组织工作人员认为诉讼调解尽管作用明显，但还存在一些问题亟需引起重视。这些问题主要是：（一）强制调解。自愿原则是诉讼调解的核心原则。调解应贯彻自愿、平等的原则，但实践中法官违背当事人意愿强制调解或变相强制调解的现象并不鲜见。从问卷调查的结果看，在回答法院诉讼调解实践中存在的主要问题时，有22.7%的法官和27.3%的律师选择了强制或隐性强制调解；在被问到“诉讼中有无遇到过法官向你施加压力迫使你调解”的问题时，37.5%的当事人选择了有。调查发现，目前存在强制调解的案件主要是一些比较复杂疑难、涉及社会稳定、当事人人数众多和外界压力较大的案件等。对于这些案件，主审法官和法院都有调解结案的欲求，以避免当事人日后缠诉。调研中，不少法官坦言，在其调解经历中确实有过采用各种方式对当事人施压的行为。我们认为产生强制调解的原因主要有：1、法院和法官的功利趋向。调解与判决相比几乎没有风险，判决可能引起上诉、申诉，有被改判、发回重审的可能，甚至被错案追究，直接影响到法官和法院的业绩。尤其是在审理一些法律依据不足或当事人双方证据势均力敌的案件时，个别法官往往忽视调解的自愿原则，采取一些变相强制的方法促成调解结案。这一现象在司法公正观念不强、判案水平不高的法官身上更为突出。事实上调解主持人对具体纠纷的解决一旦顾及自己的利益，自愿原则在实践中就很难真正落实。据问卷调查结果反映，在被问到“通常情况下你对结案方式的选择”时，选择偏好调解结案、偏好判决结案、无特定偏好的法官分别为44%、13%和43%；在被问到“如果一审或生效判决并无不当，在二审或再审时你会不会考虑调解”时，选择会与可能会的法官为72.7%。2、职权主义诉讼模式的影响。法官的职权高于当事人的处分权，这是导致当前诉讼调解存在诸多弊端的主要原因。主持调解的法官兼具审判者和调解者双重身份，这种身份上的竞合，使法官具有潜在的强制力，当他以裁判者的身份进行调解时，或明或暗的强制便会在调解中占主导地位，并使得调解的自愿原则在实践中变形和虚化。3、制度约束的乏力。一方面，我国诉讼调解制度的某些程序性规范设计不够周全，给法官留下了相当大的恣意空间，以致隐含了强制的契机。如缺乏对调解期限的具体规定，导致法官漠视当事人的权利，不顾诉讼效率，久调不决，以拖压调。另一方面，法院调解过程中存在“流动性”和“随意性”的特征，这使得法官在调解中所受实体法和程序法的约束“双重软化”，因此容易导致法官行为失范和调解的隐性强制。（二）无原则的和稀泥。从问卷调查结果看，法官和律师在回答诉讼调解实践中存在的主要问题时，选择“和稀泥”的比例居然最高，分别为33.1%和28.8%。一些当事人对这一现象很不满，也很失望，认为自己到法院来接受调解是出于对法官的信赖和尊敬，特别是看重法官的专业水平和公信度，没想到实际上和一般的民间调解没什么区别。这说明“不问权利、义务、责任，只讲姿态风格的价值观念”已成昨日黄花，而忽视法律、不分是非的“和稀泥”现象在实践中已对人民法院和法官的形象甚至对调解本身都造成了一定的负面影响，值得重视。产生这一问题的原因较为复杂，除了长期职权主义模式下形成的法官对当事人处分权的忽视和调解偏好外，我们认为还有以下三方面主要原因：1、对“事实清楚、分清是非”原则认识的偏差。理论界对“事实清楚、分清是非”原则一直存有争议，持否定说观点者认为“事实清楚、分清是非”是判决的前提而不应成为调解的前提条件，应予取消。这种观念在实务界颇有市场。而且调解结果与案件事实之间确实具有一定的可分离性，它使一些法官误认为，只要能说服当事人达成调解协议，案件事实是否清楚无关紧要。2、调解规范化水平较低。如前所述，由于调解结果和案件事实之间不具有紧密的依存关系，调解在查明案件事实的功能上明显弱于判决，所以有人认为“和稀泥”是调解自身不利于查明案件事实局限性的必然后果。美国学者戈尔丁也曾指出，“尽管我们期待公正标准，但调解过程比起我们习惯的民事诉讼还是有一种更大流动性和非正式特征”。我们认为，这种流动性和非正式特征可以通过制度的合理规范设计予以弱化，而我国诉讼调解程序上的不规范恰恰加剧了这种流动性，使调解的随意性大大增加。3、法官队伍整体素质不高。当前民事纠纷的案情日趋复杂化，一些法官的业务素质难以适应形势的需要，不得不借助于“和稀泥”这样的不规范手段来回避分清是非的困难。（三）当事人恶意调解。当事人恶意调解在实践中主要表现为两种形式，一是当事人双方恶意串通损害国家、集体和他人的合法权益，二是一方当事人利用对方当事人急于实现权益的心理提出调解请求并要求对方让步，在对方作出让步并达成调解协议后又拒不履行义务，使对方当事人的合法权益遭受损害。从问卷调查结果看，有19%的法官、15%的律师和30%的基层组织工作人员选择了当事人恶意调解作为诉讼调解实践中存在的主要问题，而当事人作此选择的比例竟高达50%。从诉讼实际看，近年来向法院申请执行调解协议的案件数量增多。舟山法院2000年至2003年民商案件调解结案后申请执行数依次为1527、1493、1530、1112件，分别占当年执行案件总数的22.5%、27.6%、34%和30%，占当年民商案件调解结案数的53%、60%、84.8%和70%。产生这一问题的原因主要有：1、合法原则在实践中贯彻难度较大。诉讼调解的合法原则有两方面的含义，一是法院调解的程序必须合法，二是调解协议的内容必须合法。为保证调解协议具有实体合法性，民诉法要求法院“在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解”，并规定“调解协议的内容不得违反法律规定。”但很多情况下当事人恶意串通，为逃避债务或者其他非法目的而以诉讼调解的方式转移财产、规避法律责任，对这种情况，法院难以审查，我国法律也缺乏相应的预防和补救措施。2、法官工作作风的问题。诉讼调解能否成功，很大程度上取决于权利一方的让步程度。调研中，很多法官也提出调解中的让步一般由原告单方面作出。但一些法官工作作风不细，不注重调解协议的即时履行，或为尽快结案，明知债务人无履行能力还劝说债权人让步，忽视对让步方权益的保护。少数法官为尽快结案，甚至对已发现的违法违规问题视而不见，使违法违规行为通过法院的调解逃避了制裁。3、社会信用的缺失。我国完善的社会信用机制尚未建立，一些恶意现象在调解的运作中有所反映。（四）当事人随意反悔。实践中，有些当事人达成调解协议后反悔，不愿签收调解书；少数当事人故意先达成调解协议，过后即反悔，以此试探对方当事人的心理状态和底细，揣摩法官对案件可能作出的处理结果。这显然不利于诉讼效率的提高，也违反合同的一般原理。并使得恶意拖延诉讼的当事人有机可乘，有损另一方当事人的权益和人