社区建设概念的逻辑分析及社区社会工作介入的方向

“社区建设”概念的逻辑分析及社区社会工作介入的方向李昺伟/雷杰2012-8-238:54:39来源：《学习与实践》(武汉)2007年12期第124～130页【作者简介】李昺伟，中山大学社会工作教育与研究中心研究员，广州510275；雷杰，中山大学社会学与社会工作系，广州510275【内容提要】本文主要对“社区建设”这个概念进行内在的逻辑分析，并根据社区建设的内容，指出针对其执行主体可以有三种不同的理论进行演绎，并有不同的实践模式。笔者认为应该根据社区建设具体内容的三种分类来确定各自的执行主体，并由此指出社区社会工作介入社区建设的方向。【关键词】社区建设/社区服务/社区社会工作2000年11月，中央转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，这对指导城市社区建设具有标志性意义。2001年初，“推进社区建设”被正式写入《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，成为我国社会和政治生活中的一件大事。在内地，学者主流的意见认为，社区社会工作基本上等同于社区建设。周沛在对社区社会工作定义时指出，它应该“积极参与社区建设与社区管理”①，并且，在论述社区建设的意义时他指出：“市场经济的推行……原来以国家和单位为解决问题的主体之方式已不能奏效，社区建设与社区工作就成了新形势下社会建设的最佳选择”②。在“21世纪社会工作系列教材”之《社区工作》一书中，社区建设与社区工作被认为在目标、社会背景、本土化和职业化上都具有一致性③。在另外一些教材中，社区社会工作也等同于社区服务。王思斌在其《社会工作概论》一书中把“社区服务工作”放在“社区工作”一章中讨论④。吴亦明认为，“社区服务是最重要、最基本的(社区工作)工作任务和目标之一”⑤。房列曙等直接指出，“社区服务是中国城市社区工作的服务模式”⑥。鉴于以上讨论“社区服务”这个概念的语境都是指在单位制解体下政府通过社区满足人民生活需求的一个策略，是中国社区建设的一个重要组成部分⑦，这些学者认为社区社会工作与社区建设是基本一致的。既然如此，社会工作者似乎理所当然地应在社区建设中发挥积极的作用。徐永祥多次指出，社区建设的实践需要专业的社会工作和社会工作者的介入⑧。在实际介入中，孙莹呼吁专业社会工作应该分初期、中期、后期采取不同的策略实践，以介入中国的社区建设⑨。然而，一些香港学者对这种看法有所保留，认为社区社会工作与社区建设的关系并不是如此亲密，甚至还有相冲撞的地方。例如，黄洪在回应孙莹观点的时候就指出，社区社会工作“并不是国家治理的延伸”，因为它有“民主、参与、互助和自立的价值观”⑩。梁祖彬更直言中国社区建设具有浓厚的意识形态，“与基层政治联系在一起”，使得社区工作“成为一种取代了工作单位的社会控制和联系群众的工作”(11)。在翻阅众多文献后，笔者发现，比较社区社会工作和社区建设的文章极少，最多也只是辨析社区建设和社区发展之间的异同(12)。笔者认为，在当今中国社会工作职业化开展得如火如荼之时，尤其是在社区也逐渐开始推进社工人才队伍建设之际(13)，讨论“社区建设”这个概念的内涵和外延就显得十分重要了。因为只有在理解了这个概念内在的逻辑之后，我们才能清晰地明白社会工作(社区社会工作)在其中能够发挥作用的方向和位置。一、社区建设的前提在计划经济时期，一切的资源都掌握在国家的手里，国家通过其“代理”——单位向人们分配资源。Walder将这种现象称为“新传统主义”的“单位制”(14)。它有三大特征：第一是所有的单位都有一定的行政级别或隶属于某一个政府部门，并有一体化的党组织的领导；第二是具有一套职工福利保障制度；第三是单位对职工(劳动者)具有控制的权力，职工无法随意选择或离开自己的工作单位。因此，这就意味着人们所有资源的获得都必须与身份属性——职工挂钩。换句话来说，城镇居民只有进入全民所有制的企业或组织(如国企或事业单位)，才有机会让自己和家属享受全面的福利待遇，包括提供生活便利的集体福利事业(如职工食堂、托儿所、幼儿园、哺乳室等)、丰富文娱生活的集体福利设施(如老人活动中心、文化馆、阅览室等)、增进健康的防病、治病设施(如职工医院、医务室、养老院)和解决子女入学和就业的事业(如职工子弟学校、劳动服务公司等)、职工住宅福利(如福利分房和房租补贴)以及职工生活补助(如生活困难职工的补贴)(15)。再加上我国长期实施“低收入、高就业、铁饭碗”的政策，城镇居民基本上都能找到单位挂靠，企业福利成了城镇居民的普遍福利，基本覆盖了城镇人口中的80％以上，余下的也是机关、事业单位福利的受益者(16)。由于计划经济时代的单位基本上包揽了大多数的城镇居民的生活福利，那么需要国家直接提供管理的群体自然就是本身或其家属没有“单位”挂靠的群体，例如“三无人员”、孤儿、残疾人等。这样就形成了两种管理系统(17)：单位负责管理所有劳动的人员，而且由于社会主义国家强调劳动的重要性，因而单位管理处于主流位置；相比之下，地区系统——街道办事处则处于边缘的地位，因为它只管理少数的无业、无劳动能力的人员。然而，在计划经济向市场经济转变的背景下，“单位制”逐渐瓦解，再加上城市化步伐的加快、流动人口的剧增、社会职能的分化、人民生活水平的提高等各种原因(18)，原先由单位承担的各种功能就需要一个替代体来承担。此时，社区所具有的经济生活、社会化、社会控制、社会参与、社会福利等功能(19)就重新被重视和利用。“社区”成为“单位”的替代品。在1986年，民政部首次把“社区”的概念引入城市管理，提出发展社区服务工作；到1990年代初提出“社区建设”的口号和思路，再经过几年的实验摸索，最后在2000年发布《关于在全国推进城市社区建设的意见》，确立了社区建设的概念内涵及外延。毫无疑问，社区已经被认为是承担原单位功能的替代者，所以国家才需要积极地“建设社区”，弥补“单位制”瓦解后带来的社会功能的缺陷。然而，从上文的讨论可以看出，这一思路背后的假设仍然与实行单位制时相似：社区(代替以前的单位)是全能的，能够解决城市中所有的社会问题。这可以从下文关于社区建设的内容论述中找到证据。二、社区建设的内容社区建设的内容可谓包罗万象，在理论上，有人甚至认为任何一项社区工作都可以列入社区建设的范畴(20)；凡与居民利益相关，凡是围绕社区开展的工作，凡能引起居民认同的内容，无论属于政治的、文化的，还是属于经济的、社会生活的，无论属于物质的，还是属于精神的，都是社区建设的内容(21)。在实际的操作中，其内容也被划分为不同的种类。根据《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，社区建设包括：社区党组织和居民自治组织建设、发展社区卫生、繁荣社区文化、美化社区环境、加强社区治安。蔡禾将其归为四类：完成上级政府交办的属于政府的职能、组织便民性质的活动、提供社区公共产品和反映居民的意见和要求(22)。可以看出，社区建设的内容可谓无限扩大，只要与“社区”有关就可以纳入社区建设，包含的内容涉及政治、经济、文化、社会各个方面。如前文所述，社区被认为是单位的替代者，接替单位以前的功能，这并不是一个有异议的地方。而值得商榷的问题是，谁应该作为社区建设的执行主体，政府、社区组织还是居民?笔者认为，要回答这个问题，就要求对现时繁杂的社区建设内容进行归类，然后从中探究不同类别的内容的执行主体是否可以有不同的选择。面对如此复杂的社区建设的内容，参考学者的不同看法，笔者将所有的社区建设内容归纳为基层政权建设、公共服务和社区服务三类(见图一)。“基层政权建设”主要针对党组织和行政组织这两个体系组织的建设(23)，要求社区大力发展这两类组织。“公共服务”的特征在于其“非竞争性”和“非排他性”，也就是说，这些商品或服务在市场中不能反映出来，不会有很多人主动进行承担，到最后只能由政府进行承担。“社区服务”与“公共服务”有一定的相似，例如都具有“非营利性”。但是，它更注重“福利性”和“公益性”，也就是说，“社区服务”旨在通过向社区居民(特别是特殊人群、困难人群)提供服务，以解决这些群体中出现的问题。这种分类的方法还需留意以下两点：第一，笔者把“社区救助”、“社区优抚”和“社区服务”分开进行讨论，将它们归为“公共服务”。这是因为“社区优抚”的主要优抚对象面向现役军人、伤残军入、复员退伍军人、革命烈士家属、因公牺牲军人家属、病故军人家属、现役军人家属和军队离退休干部等，属于政治的考虑。“社区救济”则主要是对无法维持最低生活保障的居民提供的生活补助。因此，它们的目的都是“保障社会成员不因基本生活受损而招致危险”(24)，是国家对人民保护责任的体现。很明显，这属于公共服务的范畴，是政府的一个重要职能。第二，“公共服务”和“社区服务”最大的区别在于是否一定要由政府作为主要的承担者(25)。例如，社区的残疾人无障碍设施建设、居民的医疗卫生站就属于“公共服务”，而残疾人的社区康复、老人的日常娱乐生活就属于“社区服务”。将社区建设内容进行分类之后，我们就要讨论究竟要选择哪些主体来实施。图一：社区建设的内容三、社区建设的理论取向及对应的模式目前，支持社区建设的理论主要有三种：政府治理延伸、三方合作和公民社会。不同的理论取向之下会有不同的模式，在社区建设的实验阶段都有试点进行了尝试。(一)政府治理的延伸这种观点主要认为，从现时的社区建设情况来看，街道和居委会已经成为实质意义上的第三级和第四级的行政机构，这种行政力量一直向下延伸至社会最底层的格局的背后，仍是根深蒂固的“全能政府”或“官为民作主”的传统国家理念。(26)如果政府仍然强而有力地介入社区建设的话，最终政府仍然是自己在办社会，城市中的国家与社会的关系不会产生基本性的变化(27)。而且，城市基层社会在并未能获得更为自主自治的空间的情况下，社会在基层政权不断强化的同时，也更加向受制于国家政权统治的方向发展(28)。这种理论取向典型的代表是上海的“自上而下的模式”，亦即采用“两级政府(市级和区级政府)、三级管理(市级、区级和街道一级)”的方式，将过去的党政权力转移到街道办事处，在加强发挥街道组织的管理职能的同时，增强街道的统筹协调能力，以街道为主体来组织居委会、中介组织、社会团体等各种社区主体，共同参与社区的公共事务和社会事务的管理。上海市甚至还提出“四级网络(居委会)、五级楼组(大楼)”的思路，实质是强化基层的行政职能，通过对政治和社会资源的控制实现自上而下的社会整合。(二)三方合作这种观点注重的是政府、社区组织以及社区居民三方的合作关系，但是也承认政府所处的强势主导地位。贺立平认为，社团对于政府应该是“依附性关系”，其通过替代政府的边缘职能以求生存(29)。范明林通过研究上海一个委托非营利组织管理的社区中心和政府之间的新型关系，认为社区组织仍有可能从“依附性关系”转变为“自主性互动关系”(30)。何艳玲亦指出，代表正式组织的基层政权和代表非正式组织的慈善会构成的合作化关系，会令街区公共服务从科层式供给转变到“合作化供给”(31)。以上所有的学者都承认，在现时强国家、非营利组织发育滞后的时期，政府依然处于优势地位，但是社区组织、居民也能在与政府的关系中获得一定的活动空间。所以，在具体实践模式上，就出现了一种政府和社区组织相互合作的关系，并且有政府和非营利组织合作的成功范例。例如上海华爱社区通过向社区发展局交代的方式，开创了政府和非政府组织密切合作、非政府组织受托经营管理社区及社会公共服务设施的成功范例。又如广州逢源街街道办事处通过慈善会组织筹款，救济、帮扶、服务街内的困难对象，既有效地调动了社区资源，又大大地减轻了街道社区服务的工作。(三)发展市民社会“市民社会”强调的是国家、市场、社会三个领域的分离，它基于原有的国家与社会的分野，寻求社会透过民主参与、社会运动、自治结社以及舆论影响而对国家政策进行参与和影响。该理论关注在社区建设中居民的主动参与以及如何使居民对社区产生归属感。有学者通过比较上海与广州的安老服务个案，认为居民的主动参与及居民之间良好关系的建立，才能真正有效地调动社区建设所需的资源，并且指出，公民的参与、社会网络的连结、社区社会资本的重构是社区建设的