城市化过程中的农民工市民化问题

城市化过程中的农民工市民化问题刘爱玉2012-7-2510:14:18来源：2012-3-23《中国行政管理》一、问题的提出工业化、城镇化过程中，流向工业和城市的农民实现农民身份的转变，是发达国家曾经历过的过程，中国能否顺利实现这种转变，对社会经济的发展乃至整个世界而言都意义重大。按照官方的统计，2009年中国的城镇人口为62186万人，城镇人口比重达47．6%，城镇人口在1979－2009年的31年间有一个较快速度的增长，期间年均城市化率为0．89，美国的城市化水平由1970年的25%提高的1920年的51．2%，用时50年，英国的城市化水平由1860年的20%左右到1950年的80%，用时90年，日本的城市化水平由1908年的18%提高到1970年的70%，用时62年[1]，三个国家的年均城市化率分别为0．48、0．67、0．84，作为人口规模位居世界第一的中国来说，即使与上述三个国家城市化率相比，也属不低。问题是中国的城市化是否真的如官方统计数据所显示的那样成就巨大?本文认为不然，目前的城市化，是一种表象的城市化，而非实质的城市化，中国的城市化水平远未如城镇人口比例所展示的那样高。原因在于被统计为城镇人口的农民工群体的生存状态无法与作为城市化主体的市民相称，2009年中国农民工的总量为22542万人，其中外出务工者14533万人，占官方统计的城镇人口的23．4%。[2]表象的城市化要成为实际的城市化，关键是农民工的市民化问题。本文希望探讨的问题是:(1)为什么在城镇打工的农民工未能经由城市化而变为真正的市民?目前其生存状态如何?(2)为什么会出现这样的问题?(3)农民工市民化的出路何在?二、为什么农民工还不是市民?从社会学的意义上讲，市民并不仅仅是指具有城市户籍的居民，更是具有公民身份的居民。马歇尔认为，公民身份是赋予共同体正式成员的一种地位……成员被赋予这种地位后，他们之间在权利与义务关系上相互平等，最为重要的三种权利即为公民权利、政治权利与社会权利.[3]在城市打工的农民工，并未被看作是具有市民或公民身份的主体，他们在制度上未被赋予基本权益[4]，在生活和社会行动层面被排斥在城市的主流生活、交往圈和文化活动之外，在社会认同上被有意无意的贬损甚至妖魔化。[5]目前在城市打工、被统计为城镇人口的农民工的生存状态表明他们难以被称之为真正的市民，表现为:1．非正规就业按国际劳工局的定义，就业非正规化是指所从事的劳动得不到公共当局的承认、记载、保护或管理，因此经常被剥夺了七种基本保障:劳动力市场保障、就业保障、工作保障、生产保障、技能更新保障、收入保障和代表性保障。[6]绝大多数农民工在城镇从事的是非正规工作:(1)工作无保障。首先表现为劳动合同签订率低。据劳动社会保障部2004年对全国40个城市的抽样调查，农民工劳动合同的签订率仅为12．5%。[7]其次是签订的劳动合同基本以短期为主。根据笔者2009年的调查，纺织、服装企业农民工基本上是签订短期合同为主，签订2年及以下合同者占53．7%，签订3－5年者占29．3%，签订无固定期限合同者17．0%。而那些签订劳动合同的城镇工，合同在2年及以下者占23%，3－5年的占46%，无固定期限合同的占31%。其三是在经济衰退或调整时期，农民工总是首当其冲被企业辞退，如2008年就有约2000万农民工因经济不景气失去工作或找不到工作而返乡，占外出就业农民工总数的15．3%[8];(2)工作不稳定。主要表现为换工频繁、工作持续时间短。调查显示，珠江三角洲农村外来工的平均工作持续期为1．6年，平均换工率为0．393。农村外来工变换工作次数在2次及以上者的比例在2006年为46%，在2008年为59%[9]，根据笔者2009年的调查，城镇工中56．3%的人自工作以来换过工作，平均换工2．2次，农民工中72．4%的人换过工作，平均换工3次。城镇工在目前企业的平均工作时间为8．6年，农民工为3．3年;(3)低收入、高强度。根据国家统计局发布的“2009年农民工监测调查报告”，2009年外出农民工月平均收入为1417元，比城镇工低1022元。在工作时间方面，根据笔者2009年的调查，8个城市24个企业农民工在平均每月工作27．4天、每天工作9．3个小时的情况下，每月工资平均值为1690元，而当地职工月平均工资为3012元。总体而言，农民工大多集中于脏、累、险、重、苦、差的非正规部门，工作无保障、不稳定、低收入、高强度，承受着“同工不同酬”、“同工不同时”、“同工不同权”的不公待遇。作为非正规、不稳定、临时性劳动力的主体，他们在城市打工获得的工资，难以维持其在城市中长期劳动力的再生产(安家或者在城市中赡养父母、抚育后代)，并积累出可以支持其在城市中生根的资本和技能。2．社会保障的有限性与不平等性农民工社会保障存在的主要问题是参保率低下、保障水平不高、工伤医疗保险严重缺位、失业保险几乎没有、养老保险高不可攀。(1)养老保险。2009年农民工参加基本养老保险的比例为18．2%，远低于城镇就业人员约90%的参保率[10];(2)医疗保险。2009年外出农民工参加医疗保险的比例为29．8%[11]，而同年城镇职工参加医疗保险的比例接近73%。已参保的农民工尽管可以享受医疗费用报销，但由于只报销超出起付线部分的一定比例，农民工仍然要自付一部分，对于难以承受自付部分的人来讲，实际上也享受不到相应的待遇;(3)失业保险。2009年农民工参加失业保险的比例为11．3%，而同年城镇工失业保险的参保率为67。[12]农民工在遭遇失业时，往往会因无保险而陷入生活困境;(4)工伤保险。至2009年底，参加工伤保险的农民工人数为5587万人，参加工伤保险的比例也由2007年的19．2%增加到了2009年的38．4%[13]，但绝大多数农民工依然在工伤保险覆盖之外，许多农民工发生工伤事故后得不到及时的治疗和经济赔偿，拖着伤残的身体回到原籍，成为农村新的贫困户。[14]3．政治参与和利益代表不足农民工政治参与和利益代表不足表现在:(1)基本上被排除在城市政治过程之外;(2)无法有效地通过工会组织表达自己的利益诉求。农民工不仅被排斥在城市选举活动之外，他们甚至无权参与城市基层社区的自治活动，虽然在有的城乡结合部，他们的规模远远超过了当地居民，但他们几乎没有任何正式途径去影响城市各项政策的制定和执行。[15]在城市的各级各类权力机构中，例如党代会、人代会和政协中，农民工代表极少，与他们在城市总人口所占的比重极不协调。《全国人大和地方各级人大选举法》(1995年2月28日通过)的第12条规定:“自治州、县、自治县的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。”其中的第14条也规定:“省、自治区的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配”。由于农民工的政治表达权无法得到保障，因此其合法权益的被侵害成为了一种常态。在中国，工会一向被认为是工人阶级的群众性组织，虽然其在维护工人权益上的作用颇为有限[16]，但毕竟在某些方面还能发挥一些作用。[17]工会的组建和会员的来源一向聚焦于城镇国有企事业单位和拥有城镇户籍的职工，直到2003年9月召开的中国工会十四大会议，才有“农民工已经成为我国工人阶级的新成员和重要组成部分”的表述，农民工加入工会也被首次写入这次大会的报告中。虽然七年来加入工会的农民工人数和比率有了很大的提高，工会会员数由2005年的2071．4万人增加到了2009年的8014．8万人，入会率也由16．4%提高到35．4%[18]，但与城镇职工的工会入会率相比，还是有很大的差距。根据中华全国总工会的资料，截至2009年底，全国工会基层组织数达184．5万个，会员总数(包括农民工工会会员)达到2．26亿人，入会率达78．4%。[19]4．家庭分离的居住形式农民工因其农村户籍而被排除在城镇房屋计划之外，他们在城市中的居住格局主要有三种类型，一是城市中以地缘为纽带的外来人口聚居区，如北京的“浙江村”[20];二是在城市扩张时期外来人口聚集的“城中村”[21];三是在城市工业区或经济开发区中常见的工厂宿舍，通常与当地社区形成分割的二元社区。在居住形式上，则以家庭分离的集体性居住为主。笔者2009年对8个城市24个纺织服装企业850个农民工的问卷调查显示，农民工居住工厂集体宿舍者占59%，居住出租屋者占30．1%，其他居住方式者占10．9%。根据国家统计局2009年农民工监测调查，农民工的居住形式是:12．3%住工棚里，7．1%住操作间，33．7%住工作单位提供的集体宿舍，15．7%与别人合伙租房，17．1%独自租房，另外11．3%住家里或寄住亲友家，只有0．8%住自购房。[22]潘毅将农民工居住工厂集体宿舍为主的状态概括为宿舍劳动体制，这种体制使得劳动力在工作时间上灵活、方便并具有伸缩性、约束了工人的工作寻找时间、减低了工人社会再生产的成本、扩展了雇主对于工人个人生活的控制。[23]家庭分离的居住方式使得进城务工的农民工不能享受正常的家庭生活，家庭在个体社会化、亲情培育、社会团结、养老、甚至最基本的满足生理需求的功能丧失。5．平等教育权缺失中国义务教育阶段实行的是“分级办学、分级管理”，即基础教育由县、乡财政管理的教育体制，义务阶段后的高中教育，则实行户籍所在地考试入学的办法。农民工子女因此在城市里很难有上高中的机会，更不可能在城市参加高考。上个世纪90年代中期后，政府开始意识到农民工子弟的入学难问题，在1998年由国家教委和公安部联合正式颁布的《流动儿童少年就学暂行办法》中，已允许流动儿童在城市借读。2000年之后，政府对农民工子女入学问题逐步重视，也出台了一些政策或规定，如在2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》中，提出要“保障农民工子女平等接受义务教育”，并明确提出了“两为主”的原则，即以流入地政府为主，负责农民工子女义务教育;以全日制中小学为主，接受农民工子女入学。不过政府试图改变农村流动人口子女受教育不平等状态的努力并没有取得理想的效果。如各地政府不再允许公立学校向外来人口子女收取赞助费，但各种变相的收费仍层出不穷;在公立学校上学的成本(包括生活成本)太高，使得农村流动人口难以承受;还有不少学校拒绝接纳农村流动人口子女入学;公立学校对农村来的孩子存在严重的歧视;他们中的不少人不能持续而稳定地在城市上学，到了上初中的时候，因为受升学的学籍限制，父母不得不把他们送回农村上学等等。[24]目前进城务工者采取两种方式解决子女的入学问题:一是自己进城务工而将子女留在农村老家，由配偶或者父母照看其生活，在老家上学;二是将子女带在身边，以体制外的自发的市场化方式解决子女入学问题，或通过支付昂贵的教育费用在公立学校读书。[25]或在流动儿童规模不断扩大而应运建立的农民工子弟学校读书，这些“打工学校”基础设施简陋，师资力量极差，教学质量很难得到保证。无论是以哪一种方式解决读书问题，都昭显了农民工子弟相比于城镇阶层子弟在接受平等教育权利上的不足。甚至，相比于那些没有外出打工者的子弟而言，农民工子弟也因其父或母不在身边而处于社会资本、文化资本缺失，进而致学业啗于不利的处境。三、制度、结构与农民工市民化问题的历史脉络以1970年代后期启动的改革开放政策为界分，本文从历史的、过程的视角对改革前后的国家发展战略、制度安排、结构性压力与农民工市民化问题进行梳理。1．改革之前1949年中华人民共和国建立之初，新政权面临的是一个以传统农业和手工业为主、人口负担过重的社会经济。在生产力极为落后却面临国际社会的敌视与封锁的情况下，中国选择了一条以国家为主体，以重化工业为核心的工业化道路，这是一条资本排斥劳动的工业化道路。[26]资本对劳动排斥的结果是就业结构与产业结构的严重偏离，就业结构的转换远落后于产业结构的转换。改革之前中国的工业化发展道路是通过一套以国家财政为中心的强制性积累