承担社会和环境责任的矿产开发纲要标准发展指南

承担社会和环境责任的矿产开发纲要：标准发展指南概述MartaMiranda,DavidChambers,andCatherineCoumans翻译：黄甘霖2005年10月19日概述对社会和环境负责的矿产开发纲要（下称“纲要”），是应在矿业部门工作的非政府组织、零售商、投资者、保险商和技术专家的共同要求而产生的，为发展负责任的勘探和投资活动提供了政策基础。纲要列举了与采矿业和矿业产品相关的环境、人权和社会问题，探索有助于社会发展和环境保护的活动标准，为具有社会和环境责任感的零售商、投资者和管理者等提供建议，规范和鼓励问责制的矿产开发活动。该纲要只是一个初稿，公开接受各种争辩和讨论；作者们鼓励读者提供反馈信息，并且希望能够通过来自各方面的意见将纲要进一步完善。概述部分介绍了纲要讨论的各个问题；制定指南的主要原则；纲要的研究方法、目标听众，问题处理途径和组织结构；并且提供了到达纲要建议部分的快速链接（标有“前沿活动”表示为改进的采矿活动，与之相对，标有“常规活动”表示为现有的采矿活动）。概述包括介绍前沿活动的摘要，以便于读者能够快速地了解所有的建议。采矿活动的影响无论在哪里，采矿活动都会带来环境和社会变化。采矿和相关活动带来的破坏既影响物理环境（如生境破坏和地表水地下水污染），也影响当地社区（如矿工进入带来的文化冲击）。即使是在管理得昀好的矿区，一定程度上的扰乱仍然是难以避免的，但是如果企业按昀严格的标准操作，能够消除几乎所有负面的社会和环境影响。不幸的是，目前已有的采矿活动纲要无法确保采矿活动中的行为都是负责任的，致使很多本来可以避免的负面社会和环境影响发生。在过去的十年中，民间团体成功的运作带来了很多负责任的商业行为，主要1体现在发展可持续林业，停止战乱冲突地区的钻石交易，以及保护服装业工人权益等等。零售商和其他相关行业的企业意识到了不负责任地选取上游产品将会影响到他们在消费者心中形象。的确，一些工业化国家的消费者在考虑产品和服务的时候，愿意做出对环境和社会负责任的选择。投资者和保险公司开始对这样的消费者选择做出回应，他们明白（由于能够获得消费者的青睐）降低环境和社会风险的同时他们也降低了交易的成本。为了迎合这样的潮流，一些企业将其运作置于独立的审查之下，并且确立了一套可接受检查的监管制度，以对社会和环境负责任的态度将自己区别于其他竞争对手。很多企业开始发现仅仅遵守生产或销售所在国家的法律并不足以保护环境或是弱势社区。他们认识到为了保护基本人权、自主权利、文化完整性、劳工和社会权益，以及自然环境，企业有必要遵守有关的国际法规、协议、公约和当地习俗等。为了评估采矿的环境和社会影响，国际环境与发展研究所（InternationalInstituteforEnvironmentandDevelopment）在2002年出版了讨论采矿业面临的主要问题的研究报告。该报告来自于历时两年的研究项目“采矿业、矿产资源与可持续发展”（Mining,MineralsandSustainableDevelopment）。此报告委托世界可持续发展商业协会（WorldBusinessCouncilonSustainableDevelopment）完成，并且主要由各大采矿公司资助。很多采矿公司一起成立了国际采矿与金属协会（InternationalCouncilonMiningandMetal），以推广采矿业的可持续发展。继这个由工业企业发起的研究之后，针对采矿业的环境和社会影响问题，在不同的背景下出现了很多更加具体的分部门研究，包括：z世界银行采掘业贷款影响的独立评估报告，包括对未来采掘业贷款的建议；2z被称为“赤道原则”的自愿协议。此协议为5千万美元以上的贷款项目的提供参考指南。一些大型的私有银行，已经开始编制针对部门的详细贷款指南，其中也包括采矿业部门；z世界保护联盟（WorldConservationUnion）与国际矿业与金属协会（ICMM）之间关于生物多样性保护与采矿问题的对话；z由政府资助的促进采掘业部门透明度和保护人权的活动；z私人部门的活动，如制定为了推广更负责任的采矿活动的行动规范；z由民间社团发出的各种声明、质询、政策研究，旨在改善世界各地的采矿行为；以及z全球报告倡议（GlobalReportingInitiative）出版的采矿业增刊，将采矿企业报告其环境和社会影响的方式标准化。这些工作和很多没有列出的工作构成了编制此纲要的基础。这些工作汇总起来虽然覆盖了采矿业的很多问题，但是它们各自独立并没能构成可以建立负责任采矿标准的平台。本纲要的目标是为各种对促进承担社会和环境责任的矿产开发感兴趣的利益相关者提供研究的背景和建议。对社会和环境负责的采矿业纲领的制定原则本纲要中提出的建议以来自国际公约的七项原则为基础（诸如21世纪议程和里约宣言等），这些原则已经在世界各国得到了广泛应用。这些原则包括：可持续发展，平等，参与式的决策过程，责任制和透明度，预警，效率和污染者付费。纲要所建议的前沿活动，符合联合国协定以及有关人权、基本劳工权利、发3展权、环境权、原著民权利和妇女权利的国际公约。在很多地方，这些建议也反映了非政府组织提出的要求政府和私人部门尊重和促进基本人权的要求。虽然很多国际公约都认可，所有人，无论性别、民族、年龄、种族、宗教、政治观点和性取向，都应享有一些不可剥夺的基本权利。但是这里有必要特别强调保护原著民和女性的权利，因为这是两个经常被边缘化的群体，同时采矿活动对他们的影响又格外重大。国际公约中详细规定了原著民的权利，它们包括：生存权、自主权、掌握和控制自己领土的权利、保持文化完整的权利、拥有健康富饶的环境的权利、建立政治组织和表达政见的权利、和获得对土地损失的合理赔偿的权利。这些国际公约使得原著民对任何影响他们土地和生计的发展活动具有“自主、优先和知情的赞同权”（即这些发展活动必须在项目开始之前，在原著民自主并且对发展计划完全知情的条件下，获得他们的许可）。认识到男性和女性在获得和使用人权保护方面的差异，一些声明和国际公约特别强调保护和给予女性平等权利。这包括增加女性在决策中的参与、削减暴力和虐待，以及为女性提供平等的医疗和受教育机会。纲要的范围、方法和局限性纲要主要讨论硬石开采的采矿活动（如普通和贵重金属，以及宝石）。虽然煤矿开采带来环境和社会问题与硬石开采如出一辙，但是煤矿开采带来的其他一些问题则不在本文的讨论范围当中（如对气候变化的影响）。因此，化石燃料工业不在本文的分析当中。但是，讨论中关于禁采地区的问题、社会问题和管理问题，适用于所有的采掘业活动甚至适用于更广泛意义上的发展项目（如水坝修建4项目）。在准备本纲要的过程中，作者们搜集整理了在各个问题上的不同意见，并且按照要素顺序整理。纲要的前一草稿经过二十余名来自非政府组织、工业、政府、工人和研究机构的专家的评审。如前文所述，纲要中提到的问题分为被广泛接受的行为活动（“常规活动”）和希望能达到的未来标准（“前沿活动”）。这两个概念的定义如下：常规活动，是指在工业化国家，为了符合有关法规或者昀大化工地管理的成本有效性，企业通常采用的环境和社会活动。例如，在堆摊浸出矿处理矿石时使用衬垫层。在工业化国家，其它广为接受的常规活动还包括制定矿区恢复规划并预留经费、制定安全转移和储存氰化物的应急方案、以及防止地表水地下水污染的办法。但是，在执行这些活动的具体方法和程度方面，还存在不同的意见。前沿活动，是指那些作者们认为能够显著改善环境和社会影响的活动。这些活动得到了科学文献，以及下文将提到的四类读者的支持。作者们认为应当首先了解负责任的矿产开发的条件和背景，然后再对前沿活动进行讨论。然而发展一套被广泛接受的对环境和社会负责任的采矿方法还需要各个利益相关者之间进行深入的对话。本纲要的起草无法代替这个对话的过程。虽然本纲要来自于各类文件，行为规范以及关于采矿部门的“昀佳行为”的标准描述，本文并不包括对于现存矿业部门规定的综述。在需要的地方，作者们使用现有的法规作为参考依据，但是对法律法规的综述并不包括在本项目当中。由于政府没有一套统一的口径讨论采矿活动的社会和环境影响，理解和描述政府的态度需要一个详尽的法律法规对比研究。限于项目的时间和资源，这里只通过作者们在研究中遇到的案例来揭示政府的行为和态度。另外，作者们也受到5了信息公开方面的限制（而无法对政府的态度做出全面详细的介绍）。尽管作者们无法完全呈现政府的相关立法和有关举措，但是本纲要中很多问题的解决都需要政府部门的参与。仅仅建立一个自愿遵守的标准不足以保证采矿活动可以在昀大化其收益的同时，昀小化环境和当地社区的成本。纲要中的很多前沿活动都需要一个有作为的政府提供支持，制定强有力的法规，愿意并且也有能力来保证法律法规的执行。作者们认为，纲要中提到的问题将对发展这样一个政策法规体系有所贡献，并且政府也需要作为利益相关者的一员参与到各方的对话当中。在对话过程的开始阶段，引入发展中国家的政府代表是尤为重要的。很多发展中国家正在起草新的采矿法规，这为制定适当的法规和政府管理框架提供了一个关键的契机。目标读者和纲要结构本纲要有以下四类目标读者：（1）政府和政府部门；（2）民间团体，包括非政府组织；（3）采矿业；（4）金融机构，包括公有和私有银行和保险公司。概述之后，本纲要对目前的采矿活动进行详细评估，并对前沿活动进行进一步探讨。随后本文列出了目前观点比较一致的问题，如对某一原则或标准的建议。同时，本文也强调了那些仍然有争议的问题。虽然作者们预计多数读者会把注意力集中在概述和建议部分，但是仍然希望这两个部分能够为以后的研究提供帮助。纲要对于常规活动和前沿活动的讨论由四部分组成，分别涵盖以下四个主题：决定采矿是否是适当的土地利用方式。第一章讨论了保存生态和文化意义显6著地区的必要性，以及权衡利用土地和资源的各种选择。当然除此以外仍然有很多其他技术和社会的原因，致使该地区不适宜开展采矿活动。这些技术和社会情况将在其他部分予以考虑。确保采矿活动程度环境责任。当决定开始采矿以后，应当制定有关的环境规定，在昀大化利润的同时，规避其负面的影响。第二章详细介绍了在采矿活动各个阶段可能出现的环境问题。确保采矿活动能使工人和当地社区受惠。第三章包括了社会接受度，并分别讨论了社区（包括男人和女人）和原著民“自主、优先和知情的赞同权”问题；健康和安全控制问题；广泛的利益获取问题；小矿工人问题；和矿区移民和安全问题。确保具有适当的企业管理结构。第四章探索在更广泛意义上企业和国家政府的规章如何保证政府和企业间资金流的透明度，以及企业及时向国家汇报其在执行负责任采矿活动方面的进展。前沿活动概述中的这一部分是纲要的主要部分――前沿活动问题的缩写版。分别对应第一至第四章，四个部分分别包括对纲要中此章的总述和介绍。（列表包含了超链接；读者可以通过点击每个问题的描述到达纲要中的这一部分，了解有关的论证和执行细节。）第一章决定采矿是否是适当的土地利用方式采矿活动改变了景观，对社区和自然资源具有长期的影响。一些具有矿产资源的地区可能同时也是环境或社会敏感的地区，在这些地区进行采矿活动具有非7常高的风险。这样的地区应当作为“禁采区”。第一章提出了确定“禁采区”的指导方针。第一章中讨论的前沿活动识别潜在的“禁采区”（1）采矿活动不应在世界保护联盟（IUCN）第一至第四类的保护地或者任何海洋保护区域（第一至第六类）里进行。（2）采矿活动不应在国际湿地公约（RamsarConventiononWetlands）列出的保护地中，也就是世界保护联盟第一至第四类保护地中进行。（3）应该通过多方利益相关者的参与，共同识别其他具有主要保护价值的,应当列入“禁采区”的地区。（4）企业应确保其项目能够带来净保护收益，维护当地社区赖以生存的生物资源和生态系统服务功能。第二章确保采矿活动承担环境责任这部分的核心是建立政府、非政府组织和工业企业共同接受的标准，用以测量采矿项目的环境表现，继而测量其环境接受度。使用这样的标准，政府可以构建明晰的标准来决定是否颁发采矿许可证；非政府组织可以更清楚地了