中国农村地区的法治现状与前景分析――蒋立山

中国农村地区的法治现状与前景分析蒋立山自八十年代中期以来，正当中国社会的法治化进程进入以经济改革为主线的法制化改革的攻坚时期，在广大农村地区正同时进行着一场党政部门领导下的、以司法行政部门和民政部门（2）为主要推动力量的、发动亿万农民参与的学法、用法、守法的基层法治运动－－“依法治村”和“村民自治”运动。直至九十年代中期以前，在国家将城市经济改革及其法律推动摆在当前工作的首位并集中大部分的政治、经济和知识资源艰难推进的背景下，依法治村和村民自治运动曾经并未十分引人注目，其既未曾频繁地摆上国家决策层的重要议事日程，又为众多的法律专家学者所忽略。然而，随着时间的推移，它却逐渐显出了一种值得珍重的价值，显示出一种为关注中国未来法治前景的国人所不能忽视的意义。这里，我们想集中讨论一个重要问题，法治究竟能否实行于中国的农村地区？具体做法是把这样一个很大的问题分解成如下部分：“依法治村”和“村民自治”运动在中国农村地区到底呈现出一种怎样的发展脉胳和状况？其在农村地区得到逐步推进的根本原因是什么？已经显示出什么样的成效与意义？当前农村社会法律生活中的主要问题是什么？制约农村法治近期前景的几个关键性因素和成败关键是什么？与以城市为中心的其它方面的法治化进程相比，农村法治化进程的速度与推进成本如何，会不会拖整个中国社会法治化进程的后腿？一、法治究竟能否实行于中国农村地区？－－一个关系中国法治前景的重大问题其实，促使我们把眼光转向中国农村地区法治状态的乃是九十年代中期一些青年法学家(包括一些海外学子)出于一种国情关怀对中国法治前景所持的质疑态度。在这些人看来，中国的法治目标乃是一种源于西方社会的梦想，在中国缺乏生长的土壤，强制推行法治的做法，忽视了中国的具体国情。这种观点的最大根据，就是中国的农村问题。就目前而言，中国农村的现实与法治的目标相差甚远。比如，农民的文化教育水平比较低，法律意识更加落后，传统的习俗还深深地束缚中国农民，使得在长期封闭落后环境中形成的是非标准、村邻习俗与现代的法治要求格格不入。同时，按照西方社会的经验，实行法治要求建立起一套以法院系统为主体的社会纠纷调解体系。中国农村地区的法院数量少且力量薄弱，不可能担当起解决农村地区纠纷的重任。一个明显的事实是，许多农村地区与当地乡镇法庭或县法院距离很远，让农民去几十里、甚至上百里的乡镇法庭或县法院解决纠纷，是一件很艰难的事情。虽然自八十年代以来，中国的城市化或城镇化进程在明显加快，但中国仍然是一个农业大国，近80%的人口在农村。所以，青年学者们提出的“法治（与民主）在中国农村地区能否实行”的问题，确实是一个关系中国法治命运的重大的问题。如果真如人们所忧虑的那样，中国农村的实际状况与现代法治要求格格不入，受千年习俗影响的中国农民无法理解法律赋予他（她）们的权利，无法理解法律为什么要改变他们已有的良好生活秩序；如果真如人们所忧虑的那样，法律不仅不能给农民带来真正的良好的生活秩序和合作、互助、友善的人际环境，反而破坏原有的维系农民共同体的伦理纽带；如果真如人们所忧虑的那样，法治在中国农村仅仅是一个梦想……人们便不得不对在中国实行法治的必要性和合理性进行重新论证，不得不对已经处于全面启动中的法治化进程的方向和价值取向进行反省，对法治化进程的前景表示担忧。二十世纪二十代年，毛泽东苦苦思索中国的前途与命运，得出了“农民问题是中国革命的根本问题”这个对后来中国革命具有决定性意义的命题，使得中国最终走出半殖民地半封建社会。身处二十世纪末，我们应该如何继续思索中国农民问题，应该把中国农村的命运引向何方－－是引向法治，还是让继续它停留在千年历史所造成的那种状态－－享受传统小农社会的脉脉温情与愚昧落后？中国恰好正处于一个从传统集权型的人治社会向法治社会转型的过渡中，处于摆脱贫困落后愚昧迈向富裕文明的艰难过程中，中国的农村社会正在经历着一种千年未有的迅速变化。认识到这种现状是很重要的。从变化与发展的角度看，中国农村地区能否实行法治的问题，法治模式是否适合中国农村情况的问题，就远不是一个单纯的现状问题，而更多地是一个发展问题，是近二十年法制建设（法治化进程）正在造就一个什么样的农村社会，这种现实状态正在向什么方向变化，它最终又会孕育和生长出一种怎样的农村社会。这种发展的眼光可能是更重要的，这也是我们能否对在广大农村地区实行法及前景的问题做出一种谨慎乐观和自信判断的依据。二、从农村普法到依法治村－－农村地区法治的发展线索与基本现状（之一）从1985年起，中国开始了一场为古今中外罕见的、由政府自上而下推动的、有亿万人接受教育的普法运动，普法运动的最大战场在农村。发起这场运动的基本动机，是为了改变中国千百年形成的法律意识淡薄，守法意识不强的习惯，以期形成一个为现代国家所必不可少的法治秩序。具体说，普法运动的动机又可分为两个方面。首先是一种现实的动机和眼前的考虑，即实现社会治安秩序的根本好转，在农村地区则是要克服八十年代初开始出现的相当一批村级党政组织严重瘫涣的现象，形成一个大多数群众和多数党政干部自觉守法的局面。只有这样，中国的农村经济现代化才有可能顺利进行，八十年代改革开放以来曾经出现的社会治安和社会风气恶化的局面才有望得到扭转。另一个是一种抽象的和长远的信念，即只有人民知法懂法，才有能力依法行使管理国家和社会生活事务的权力，中国的民主法制才能有真正的群众基础。在这两方面动机与考虑中，前者肯定是更迫切和更重要的，它规定着普法运动的初始目标。国家最初提出普法五年计划时对于这场运动的前景显然是十分乐观和雄心勃勃的。司法行政机关曾经提出了一个《为争取用5年左右时间在全体公民中基本普及法律常识而奋斗》的报告，当时的国家党政重要领导人乔石在一年以后谈及这场伟大实践壮举时仍然充满着一种自信和喜悦豪迈之情。“用五年左右的时间在全体人民中基本普及法律知识，是党中央、全国人大常委会和国务院决定的一项重要措施，是加强我国社会主义法制建设的有深远意义的重要工作。……全国上下几千万干部、职工，几百万解放军，1亿多农民，近两亿学生，投入了大规模的学法、用法活动，掀起了普及法律常识的热潮。这是建国以来从来没有过的。……一年来已有大约70%的干部包括从中央到地方的各级党政军领导干部，带头学习法律知识。……在我们这样一个人口众多的大国，下决心用5年左右的时间基本普及法律常识，是一个历史性的创举，是一项宏大的社会工程。……国内外的舆论反映都很强烈。一年来的实践也充分明，进行这项工作，不仅极为必要，而且效果也是很好的”（3）。然而，5年普法工作虽然收效不少，可并没有达到预期效果，原因大致有两方面。一方面，普法工作中存在着在中国社会生活其它方面常见的做官样文章、搞“花架子”、走过场等形式主义现象，表面上轰轰烈烈，实际效果不佳。但这些问题还是不最主要的。另一方面的原因可能更重要、也是更根本的，想在5年时间促使亿万群众特别是上千万各级党政干部实现从法制观念淡薄到知法懂法、甚至到守法的转变，是一件不可能做到的事情。在几千年来封建历史中沉淀而成的人们的行为习惯的改变与改造无疑需要一个更长的时间过程，必须付出更多的时间成本。这一点是在四年后总结“一五”普法经验时被认识到了。“普法工作是一项长期的任务，需要不断引向深入。那种认为通过一两个5年时间，就可以一劳永逸的想法，是不切实际的。对于这项工作，我们要一个5年，两个5年以至10个5年，长期不懈地抓下去”（4）。为此，1990年至1995年，国家制定了和实施了第二个五年普法计划。1995年，在第二年五年普法计划行将结束之时，由于在此之前国家确定了建立社会主义市场经济的体制目标，并在社会经济发展九五计划及2010年远景规划中提出了建设社会主义法制国家的目标，大量的、与市场经济相适应的新法律陆续出台，新一轮法律宣传工作又势在必行，第三年五年普法计划也顺理成章地出台并进行实施阶段。以上是三个五年普法计划的大致背景，也是中国农村地区普法和法制建设的大背景。在这种背景下，中国农村地区的普法和法制建设已经走过了十几年历程，其中的一个重要线索，就是实现从“农村普法”到“依法治村”的工作转变。从一些省市司法行政部门的调查总结材料看，虽然农村一五普法期间的工作重点在于基本法律知识的启蒙教育，但一些地区没有局限于简单地传授、普及法律知识，而是结合普法开展了以解决农村社会秩序混乱为重点的依法管理活动，许多省市农村针对偷窃、吵架、斗殴等社会治安问题制定了依法治村的村规民约。到了二五普法阶段，从农村普法向依法治村运动的转变进入了整体推进时期。尤其是1992年全国章丘会议之后，山东省章丘地区依法治村的典型经验得到司法行政部门的大力推广，依法治村工作开始受到各级党政领导的重视，诸如河北等省市全面推开了“普法开路、依法建制、完善组织、民主管理”的依法治村思路，制定出了“典型引路、逐步推开、先易后难、三年达标”的目标规划。到1993年底，河北省有14.6万个行政村开始了依法治村工作，占全省行政村总数的29%（5）。经济社会发展条件比较好的北京市郊区农村开展“依法治村”（6）始于八十年代后期，整体推进是在国家“二五”普法期间即191年至1996年。到1998年，全市有4367个行政村，其中3636个村即82.5%的行政村已经开展了“依法治村”运动。对于中国农村地区开展依法治村已取得的实际效果如何评价，是一个更重要的问题。目前并没见到国家司法行政部门的正式评估结论，但从一些统计数字和实际调查中可以分析出一些初步的结论。目前有60%以上的农村地区开展了依法治村运动（7）。考虑到中国党政机关工作中做表面文章、搞“花架子”的固疾依然普遍存在，也由于依法治村运动从制度方面的建章建制到实际有效运作本身需要一个时间过程，统计数字背后的实效情况肯定大大逊色于数字本身。比如，据司法行政部门人士私人下透露，北京市郊区有80%的行政村开展依法治村运动，真正见到实效的可能占三分之一左右。把这个比例放大到全国不一定合适，全国的情况可能是四分之一，或许是其它一种比例。具体的比例在这里并不重要，重要的是，通过十多年的努力，依法治村运动在全国一些地区已经收到了实效。中国各地农村地区“依法治村”运动的开展情况不平衡，这是正常的和可以理解的。比如说，沿海地区、东部地区、大城市周边农村和其它经济发展水平较高的平原地区的“依法治村”运动开展情况较好，而西部地区、边远山区和其它经济落后地区尚未普遍开展。在同一地区内部各乡村的开展情况也会因各种因素、条件的不同而有所不同，因当地党政部门的重视程度和工作努力情况的不同而有所差别。既使充分考虑到依法治村运动在农村各地开展的不平衡性，充分考虑到统计数字与工作实效之间的差距，有一点仍然是可以肯定的，即中国农村地区的法治状况并不象有些人士所想象的那样糟糕和令人悲观，至少应该是喜忧参半，既有仍然不理想的一面，也有逐步明朗起来的一面。三、村民自治的宪法性规范从“纸上的法律”变为“行动中的法律”－－农村地区法治的发展线索与基本状况（之二）1980年初，在农村实行家庭联产承包责任制不久，广西宜山县和罗成县等地农民适应当时新形势的需要，自发地建立了一批新型的农村基层群众性自治组织－－村民委会员，这种做法在1982年被新宪法所认可。于是，在农村村级组织实行村民自治，便成为中国的一项宪法性规定.与农村普法工作初期的乐观态度形成对比的是，此后十多年中，国家对在农村地区实行村级自治这一宪法性规定一直缺乏足够的决心和精力。从1982年至1998年以前，国家未能制定出实行村民自治的具体实施办法，党政部门在解决当时农村出现的诸多问题时，在目标及措施上主要停留在传统的行政管理手段上，一度还要强化甚至提升这种行政管理。1988年通过的《村委会组织法》带有试行性质，此期间，对于该法律如何操作，操作到何种程度，对于村委会干部选举具体组织方式和程序确定等事项，主要由各地区政府依当地情况自行决定。真正推动村委会干部从任命制向直接民主选举的历史性跨越的，仍然是农民的实践。1986年，吉林省梨树县北壕村农民对于原村委会主任意见很大，经民意测验，80%以上的村民要求民主选举村