15马怀德 行政法治30年

1时间：2008年11月8日地点：中国政法大学图书馆学术报告厅主题：燕山大讲堂—行政法治30年主持人中国政法大学法学院副院长何兵：各位同学、各位朋友下午好，感谢各位朋友过来捧场，1978年十一届三中全会上邓小平做了“解放思想、实事求是、团结一致向前看”这样一个重要的报告，我一直觉得这个报告的题目真好，从那以后我们国家、我们社会发生了天翻地覆的变化，78年的时候我才14岁读初中二年级，我们马校长当年是13岁，估计是初一。30年过去了，当年的马同学现在成了马校长，这是个人的进步，也是国家的与时俱进。马怀德校长是我国行政法治建设的领军人物之一，因为从立法角度来说他参加了《行政处罚法》、《行政复议法》等等，除此之外马怀德教授还担任了中央10多个部委的法律顾问，今天下午我们非常荣幸的邀请到马怀德教授来给我们做主题为“行政法治30年”的演讲。马怀德：实际上让我来讲这个题目不太合适，因为我只是30年一小部分的亲历者，对前半部分并不是非常了解，所以我还要认真查阅资料。为了今天的讲座，我认真的回顾了30年的行政法的历程，本来应该做更好的准备，但是大家知道学校发生了一系列的事情，尤其是前天晚上我们无比崇敬的、令人尊重的王名扬先生故去，所以我提议，在这里全体起立默哀一分钟。前几天我专门跑到通县的医院看望他老人家，实际上那时候他已经奄奄一息，只有一点点生命体征而已，嘴上、身上到处插着管子，没有任何知觉、也没有意识。两年前的这时候，我们在友谊宾馆为他老人家举行了90大寿的庆祝仪式，很多同学和老师都参加了，那时候虽然他不能来会场跟大家见面，但是我们到家里看他的时候，给他买了很大的蛋糕，老人家非常高兴，也说了一些话，有很多照片，我们都挂在网上了。虽然是高寿故去，我们依2然很难过。王名扬先生的故去代表着一个时代的结束、代表着开拓中国行政法事业的老一辈法学家都离去了。下面就跟大家交流一下这30年行政法的发展历程，取得的一些成就、经验以及未来面临的挑战。第一阶段：1978——1986行政法治的探索阶段首先是行政法的发展历程。行政法的发展完全可以从1949年算起，但今天回顾的是改革开放30年的行政法发展，所以我们姑且从1978年算起。我相信在1978年的时候知道行政法、听说过行政法的人都很少很少，所以也谈不上有行政法的基础，或者说是氛围。最早在报刊杂志上出现依法行政、行政法这个字样是1979年，社科院法学所的刘教授在《人民日报》上发表了一篇文章叫“健全与严格执行行政法”。在那前后，包括中山大学的夏书章先生、北大的龚祥瑞先生等等都发表了一系列的文章，呼吁重视行政法这个部门法，逐步着手建设行政法律体系。也正是那个时候，我们的行政法教学、行政法教育研究活动刚刚起步，在80年代设置了这门课。接下来在1982年有一个重大的事件，我们制定的《民事诉讼法》首次写了：法院依照本法审理行政案件。尽管1980年的中外合作企业法和个人所得税法规定了公民可以提起行政诉讼的权利，但是真正有法律保障是在1982年，从那以后陆陆续续有一些案件进入了法院。法院普遍对行政案件进行立案，是在85、86年以后，第一个行政审判庭是在湖南汨罗县建立的。1982年除了《民事诉讼法》的正式实施之外，在法学界特别是行政法学界有两个重要的成果面世：一个就是西南政法大学“国家与法的理论教研室”编了一本书，名为《行政法概论》；同时中国政法大学，也就是当时的北京政法学院编了一本《行政法参考资料》。在1949年到1978年这段时间内，行政法确实是被遗忘了。张尚鷟老师是这方面的重要学者，后来在中国法学会工作，主编中国法学杂志。1997年王汉斌副委员长接见行政立3法组成员的时候公开说，行政法启蒙教育就是张老师写的一本小册子《行政法基本理论与实践》，但是前几年张教授也故去了。从1983年开始，行政法处于复苏的阶段，代表事件就是司法部的教材编辑部编辑了一本《行政法概要》。《行政法概要》的主编叫王珉灿，当时是司法部教育司副司长，实在找不到合适的主编，于是他牵头做主编。这本教材作者中有很多行政法的开拓者，包括王名扬先生。这个教材是很多人的行政法启蒙教材，尤其是王名扬先生写的《行政行为》这一章理论性很强，别人是完成不了的。当然也就是在这一年前后，安徽大学、北京大学和政法大学开始招收行政法的硕士研究生。有了教材、有了相关的教师之后，法学教育的发展速度逐步快起来，到了1984、1985年其他教材也相继问世。1985年是我们在探索阶段发展得比较快的一年，在行政法学界有两个重要的事件，政法大学做了两件功德无量的事，一个是在1984年组织了一个行政法研讨班，吸收了全国各地有志于行政法研究的青年教师参加，请了比利时的教授来讲授比利时行政法，王名扬先生做翻译。第二年又组织了一个行政法师资研修班，今天我们行政法学界很多叱嗟风云的重要人物都是那个班的学员，包括叶必丰、沈开举、杨小军等等都是从那里脱颖而出的。1985年以前行政法学的发展，行政法律的发展都处于初步探索的阶段，刚刚开设了一些课程，有一些老师、有第一批的学员，著作也是零星的，但这是一个非常重要的探索阶段。第二阶段：1986——1997以立法为先导的快速发展阶段民告官制度的正式确立第二个阶段，从1986年到1997年，我们称之为以立法为先导的快速发展阶段。86年是在立法上有快速发展的年代，虽然86年没有直接出台任何行政法律，但是86年成立了一个很重要的组织机构，就是行政立法研究小组。这是在全国人大法工委底下设置的一个半官4半民的机构，有官方色彩但更多的是民间活动。对行政法感兴趣的各个部门的一些代表人物都参加了。第一届秘书是张树义老师，我是第二届秘书。行政立法研究组的成立的确非常特殊，到现在为止中国还没有一个类似的机构。从86年开始，中国的行政立法，几乎每一个重要的法律都是这个研究组起草。我们回顾一下为什么那时候会出现行政立法研究所，什么原因？我仔细翻阅了一些资料，也经常听这几位老人家介绍，实际上是人的因素。全国人大法工委有个顾问叫陶希晋老先生，他在86年民法通则公布之后，设想要制定一个行政法通则，所以组织一批人研究这方面的工作，同时向法工委提出建议成立这样的半官半民的机构，法工委当时下决心成立了这个机构，其实也得到了法工委主任王汉斌的支持，行政立法研究组是个很特殊的产物，但是它发挥的作用的确非常重要。前一段时间我去日本，日本人就在研究“行政立法研究组”在中国法治建设史上发挥了什么作用，可以跟其它国家什么样的机构组织相提并论。当然1986年行政法学研究成果也非常丰硕，比如说1986年美国的施瓦茨的《行政法》翻译出版，接下来是日本的《行政法》翻译出版，1987年王名扬写的《英国行政法》出版，这一阶段是一个开阔眼界博采众长的过程。行政法发展到86、87年的时候应该说环境、氛围非常好，87年应松年老师做了一个重要的工作，就是参加了“十三大”报告的起草。十三大其中涉及行政法的几段表述，我相信跟应老师的参加有直接的联系。我可以给大家摘录念一下，内容是“为了巩固机构改革的成果、并使行政管理走向法制化的道路，必须加强行政立法，为行政活动提供基本的规范和程序，要完善行政组织法、制定行政机关编制法，用法律手段和预算手段控制机构和人员编制，要制定行政诉讼法，加强对行政工作和行政人员的监察，追究一切行政人员的失职、渎职和一切违法违纪的行为”。在87年党的报告中就明确要求制定行政组织法等一系列法律，虽然有的目标到现在还没有实现，比如说编制法，但是行政诉讼法确实是借了这个东风，在89年由七届人大二次会议正式通过。行政诉讼法的通过是我们国家的标志性事件，具有里程碑意义，因为它第一次从法律上明确规定了公民对行政机关提起诉讼的权利，规定了法院审5理案件的程序、规定了行政机关接受司法监督的义务和责任。所以，行政诉讼法的通过就意味着民告官制度的正式确立，82年的民事诉讼法虽然规定了这一条，但是没有明确的法律规定，行政诉讼法的突破产生了历史性的重大影响。虽然当时的案件并不多，一年2000多件案，现在一年10万多件案，但是有制度作为基础后，为“民告官”的畅通设置了一条法定的重要渠道。官方比较权威的小册子是胡康生主编的《行政诉讼法释义》，这是解读行政诉讼法的权威依据，也附录了王汉斌的报告。89年是一个重要的年份，政法大学和北大、人大联手做了几件事，一件是跟国务院法制办合作举办了政府法治干部培训班，而且第一任培训班的层次很高，培训完之后就到中南海受到中央领导的接见。后来在89年7月份，还有大批各地的行政审判庭的法官集中到北大、人大上高级法官培训班，专门培训行政法。这些人都成为了后来行政审判、政府法治工作的中坚力量。包括今天最高法院庭长都在当时参加了北大、人大高级法官班的培训。这个年份在理论上，在人才培养上都有成果，特别是为行政法的发展奠定了人才的基础。90年应松年老师在《中国社会报》上有一个访谈，应该是第一个系统论述依法行政原则的访谈，应老师系统论述了依法行政的原则和要求；91年出版了两本书其中有一本书我参加了，当时我博士刚刚毕业，就是人民大学皮纯协教授主编的《行政法研究综述》；同时张尚鷟教授主编的《走出低谷的中国行政法学》也是行政法综述。这两本书把91年以前所有行政法的观点、问题做了一个概括性的论述，在当时产生了很大的影响。1992年，由应松年老师主编，我担任副主编的《行政行为法》系统论述了行政行为的理论；1993年罗豪才教授提出了平衡论。行政诉讼法颁布之后，学术活动非常活跃，很多原则、概念也被官方逐步接受。特别是1994年《国家赔偿法》，是继《行政诉讼法》之后另外一部重要的法律，如果没有《行政诉讼法》打基础，我相信这个法律可能要晚出台很多年；因为有了《行政诉讼法》的出台和实施，人们意识到老百姓打官司不仅只是讨个说法，6还要得到实惠，就是在损害方面要求政府给予赔偿，进而扩展到行政行为之外，司法活动也要求政府赔偿。1996年，《行政处罚法》出台。很多人说《行政处罚法》是政府用来管老百姓的法，因为有“处罚”嘛，实际上这是很大的误解，《行政处罚法》是用立法的方式规范行政处罚活动的法律。行政处罚法最大的贡献就在于第一次引入了听证程序，成为以后立法纷纷效仿的重要概念，1998年的《价格法》也规定了听证程序，听证程序最早是在《行政处罚法》中写的。行政处罚法起草的时候，争议还是比较大，直到全国人大审议的前一周，人大法工委还在开会，讨论这个概念到底能不能用，当时有人提出不要用听证，太洋了，还是用中国词“听取意见”好，也有人提议叫“公听会”，记得罗豪才老师说还是“听证”这个概念好。最后法工委决定采用“听证”一词，行政处罚法确定听证制度是历史性的贡献。以上我简单概括了从1986年到1996年这10年间行政法发展的脉络，它是以立法为先导的快速发展期，因为这段时间集中制定了《行政诉讼法》、《行政复议条例》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》，立法比较密集，而且这些法律都是比较重要的。现在多数法律都是国务院某个部门起草的，但是这几部法律都是由行政立法研究组最早起草的，通过法工委讨论，最后由人大或者是常委会审议，所以保持了这些法律的中立性、这些法律站位比较高，如果没有这一套立法，后来的行政法发展也不会那么顺利。第三阶段：97年到今天立法先零售、后批发，先地方、后中央第三个阶段，就是从1997年到今天。这个概括不一定准确，但是我认为97年是一个重要的时间点。97年召开了党的十五大，第一次提出了建设法治国家。在97年召开了首次海峡两岸行政法研讨会。我记得很清楚，台湾的大法官来了5、6位，包括翁岳生先生、吴庚以及现在的一些大法官，几位台湾的大法官第一次跟大陆的行政法学者交流，这为之后奠定了一个很好的基础，以后每年开一次海峡两岸的行政法研究会活动，一年在大陆、一年在7台湾，现在已经坚持了10年。这10年来，两岸行政法的交流可以说远远超出了其他部门的交流，从最高层到最基层的实务部门都有交流，他们多次访问大陆，特别是在两岸关系上发挥了很好的作用，这些人多数都是“蓝营”的，他们鼓励台湾青年法官多到大陆看看，感受一下大陆的发展。1998年后，在依法治国、建设社会主义法