煤炭工业基本建设项目管理(讲座稿件)

1煤炭工业基本建设项目投资管理简述华北科技学院经济管理系讲座前言：煤炭工业基本建设是指煤炭工业固定资产再生产的新建、扩建、改建、恢复工程及与此相联系的其它工作。煤炭工业固定资产的主要部分是生产性固定资产，生产性固定资产一方面在生产和使用过程中会逐渐消耗而最后丧失其效用，另一方面由于煤矿生产是开采不可再生资源，随着生产的不断进行，可采储量越来越少直至枯竭到矿井报废。为了实现煤炭工业持续、稳定、协调、健康发展，保障国家能源安全和国民经济正常运行，必须对损耗的固定资产给予物质补偿和增加新的固定资产，即实现煤炭工业固定资产的再生产。煤炭工业固定资产的再生产实质上就是煤炭工业固定资产的不断补偿、不断积累、不断更新和不断扩大的连续过程。这个过程从简单再生产的角度包括了原有设备的大修理、更新改造、正常开拓延伸以及由于战争或自然灾害进行恢复建设等工程；从扩大再生产的外延来看，主要靠增加新井或新矿区扩大生产规模、提高生产能力来实现，从扩大再生产的内涵来看，主要是靠技术更新和新井改造提高效率来实现，二者往往是相互渗透和相互关联的。由此可见，煤炭工业固定资产的再生产与煤炭工业基本建设有着密切的联系，它是实现固定资产再生产的主要途径。一、煤炭工业基本建设管理体制的历史沿革2煤炭工业基本建设管理体制，是指国家对煤炭工业基本建设活动全过程的指导、调节、控制和监督的综合构架及形态，是基本建设经济活动的组织管理形式，它是整个煤炭工业管理体制的重要组成部分。我国煤炭工业基本建设管理体制同国家基本建设管理体制一样，是50年代初从前苏联移植过来的，是国家高度集中、以行政组织和指挥为主的单一计划调节的管理体制。其特点是强调中央的集中领导、以部门为主的垂直统一管理：建设任务由国家统一下达、建设资金由财政统一拨款、材料物资实行统一调拨、设计和施工任务统一安排等等。与国家管理体制和经济发展相适应，国家煤炭工业基本建设管理体制亦经历了一系列的演变过程。建国初期，煤炭工业以全面恢复为主，当时除东北煤矿管理局有相应的基本建设管理机构外，管理全国煤炭工业基本建设的管理机构没有建立起来。1953年第一个五年计划开始，煤炭工业开始大规模建设，1954年在煤矿管理总局的领导下，成立了煤田地质局、煤矿设计局和基本建设局，并相应成立了地区的煤炭地质勘探和基本建设管理部门，同时一批煤田地质勘探和建井工程处陆续组建。1955年煤矿管理总局撤销，分别成立新的煤田地质勘探总局、设计管理总局和基本建设总局，独立承担大型矿井、露天矿、洗煤厂和煤矿机械从勘察、设计到施工的全部建设任务。1957年，为了加强地区煤炭工业管理局对基本建设工作的指导，煤炭工业部撤销了煤田地质勘探总局、设计管理总局和基本建设总3局，在内部成立了地质勘探司和基本建设司，对全国煤田地质勘探、设计及施工企业进行业务领导和技术监督；各地区煤炭管理局（厅）负责地区煤田地质勘探、设计及施工企业进行业务领导和技术监督；1974年燃料化学工业部又建立了煤田地质局和基本建设局，1982年又将基本建设局撤销，改为基本建设司，这种基本建设管理模式一直延续到1988年。1988年，煤炭管理体制进行重大改革，国家撤销煤炭工业部，成立了能源部、中国统配煤矿总公司、东北内蒙古煤炭工业公司、中国地方煤矿总公司和国家能源投资公司，基本建设管理体制也发生了相应改变。能源部下设的基本建设司，不仅管理全国煤炭行业基本建设，还管理电力等能源系统的基本建设；中国统配煤矿总公司、东北内蒙古煤炭工业公司负责管辖范围内基本建设项目的建设；省（自治区）煤管局（厅）也相应设建设局（处），负责本省（区）范围内统配项目基本建设管理；矿务局作为建设单位，直接负责管理国家对本矿区投资建设的煤炭项目管理。1993年3月，国家决定撤销中国统配煤矿总公司，成立煤炭工业部，实现煤炭工业行业宏观管理，其管理职能发生了很大变化。在基本建设管理方面合并成立规划发展司，只负责制定煤炭工业基本建设技术经济政策、规程、规范、标准；组织研究煤炭行业发展规划；编制年度基建计划；审查重大项目的立项和新矿区建设；老矿区总体发展规划等。1998年，随着国家政治体制改革的不断深化，国家又撤销了煤4炭工业部，煤炭行业管理职能划归国家发改委，发改委在基础产业司内设立煤炭石油处，承担全国煤炭行业宏观管理职能，将煤炭安全管理职能划给新成立的国家安全生产监督管理局。1999年12月30日:成立国家煤矿安全监察局，并将中国煤炭工业管理协会变更为中国煤炭工业协会，中国煤炭工业协会作为政府及企业之间的桥梁进行工作。煤炭工业基本建设除政策管理、矿区规划、大基地规划、资源规划、环境规划以及项目审批、备案、核准外，行业基本建设微观职能管理逐渐弱化。2003年3月28日，国务院正式决定在国家发展和改革委员会里成立能源局，尽管在煤炭、电力、石油、天然气、环境、能源效率、可再生能源及核能的发展等方面具有强大的信息收集和分析能力，并配置了适当的资源，但编制不到30人的能源局，要管理的是世界上第二大能源市场，也是世界上发展最快的能源市场的一系列政策事务，30人夜以继日地工作，也还是力不从心，更不用说煤炭基本建设的具体管理事务了。2005年5月，国务院成立了国家能源领导小组和办公室，加强了在国际能源发展战略与规划、能源开发与节约、能源安全与应急、能源对外合作方面的研究与协调能力，然而它只是一个议事机构，各行业管理仍处于宏观层面。为了进一步加强煤矿建设、生产安全管理，又成立了局管的国家煤矿安全监督管理局。2008年国家又将国家发改委能源局撤销成立了国家能源局，作为委管局，为确保国家能源安全以、能源结构合理与发展及国民经济5平稳运行，其职能仍为行业宏观调控和管理，煤炭工业基本建设微观职能管理仍处于弱化状态。二、我国煤炭资源管理模式我国煤炭资源管理模式相对简单，从建国之初到1998年，对国有或国有控股企业均为国家无偿出让形式进行划拨。1998年中华人民共和国矿产资源管理办法的修编，结束了煤炭资源计划经济管理时代，继而开始实行以山西、陕西、内蒙、河南主要产煤省为试点的资源有偿出让工作。也正是这个时期，由于部门分割和部门职能协调的失调，加之国有煤炭企业从计划经济一歩走人市场，没有心里准备，又经历了1994年以来特别困难时期，连饭碗都困难更不用说有资金积累，所以对资源空白地、原规划区后备资源、矿权争议地等，按照所谓的“谁申请谁优先”的原则，大量煤炭资源的探矿权、采矿权成为了国有煤炭企业以外各类经济体的财产权。随着国民经济的不断发展对煤炭产品的高需求，煤炭资源的“争夺”进入了白热化状态，也可以说进入了“群雄逐鹿”的时代。2008年末，煤炭资源全面实行“招、拍、挂”，煤炭资源的市场化时期开始。为了提高我国煤炭企业的集中度，提高煤炭资源使用效率，提高国际、国内市场竞争能力，确保国家能源安全，实施了“十三”个大型煤炭基地规划，组建大型煤炭企业集团等一系列工作，以山西省为代表的煤炭资源整合工作逐步展开并进一步深化，国家对煤炭资源的勘探、矿权取得、建设、生产等向国有或国有控股煤炭企业在资源整合方面均作出了一系列的倾斜政策。6三、煤炭基本建设项目投、融资体制改革过程我国就煤炭工业融资体制改革按时间划分可以分为五个阶段：1984年以前，完全实行国家指令性计划投、融资管理体制，即按照国家建设规划和年度投资计划完成任务，煤炭企业基本建设工程同其他国有企业投资一样无需融资。1985年—1988年，煤炭项目建设融资仍然实行国家计划资金核拔方式，但实行“拔改贷”制度，国家与建设单位的借贷及市场关系初见端倪，逐步树立企业“还本付息”意识，但国有煤炭企业基本建设工程尚不需自主融资。1988年—1994年，煤炭建设资金由国家能源投资公司具体负责运作。除部分经营性资金外，其它资金由煤炭建设单位承担还本付息责任，借贷关系进一步明确。但项目建设资金仍由能源投资公司按指令性计划下达，国有煤炭企业仍不需要自主融资。1994年开始，随着国家政治、经济体制改革的不断深入，基本建设投、融资体制发生了深刻的变革，煤炭工业项目融资进入了完全市场化阶段，但政府色彩依旧浓厚。国家开发银行作为向国家基础产业和重点项目建设投资的主体银行，完全以世界银行的模式规范化运作。项目建设单位按照国家建设计划和开发银行对项目评审结论及承诺，向开发银行贷款，借贷关系进一步规范。从此开始了煤炭工业单一的市场自主融资时代。1998年1月，国有重点煤矿第一家A股上市公司----郑州煤电挂牌交易。截止目前，我国已有27家煤炭类企业成功上市，并有数7家大型煤炭企业发行了债券。煤炭企业上市，尤其是国有重点煤炭企业上市，虽然姗姗来迟，但随着越来越多的煤炭企业走向资本市场的舞台，煤炭金融体系建设已蓄势待发。推进煤炭企业多渠道融资，实现煤炭企业融资多元化，一个资本市场群雄逐鹿的煤炭新纪元已经展现在我们的面前。四、煤炭工业基本建设项目管理模式1、煤炭基本建设项目传统管理模式：煤炭工业基本建设管理体制40多年来在不断变化，但管理方式及建设模式始终没有多大变革。迄今为止，原国家投资、现在国有或国有控股投资兴建的煤矿建设项目有以下管理和对应的建设模式：（1）建设指挥部：新建一个大的矿区，多年来国家采用组建建设项目指挥部的方式，负责整个矿区的基本建设管理工作，这种管理方式有三种层次：如下图。a:隶属于部级的建设项目指挥部，指挥部多设在一个独立的矿区b:隶属于省（厅）级的建设项目指挥部，这种方式更多的承担起纵向、横向关系的协调c:直接隶属于矿务局，一般是新建项目在老矿区范围内或附近，这样的指挥部独立决策权较小，注重专业技术工作的管理。建设指挥部为上级部门的派出机构，代替上级完成国家下达的基本建设计划。建设指挥部是一个大而全的组织机构，内设与基本建设8相关的各种业务处室，随着建设工程的竣工投产，指挥部人员也陆续转入生产部门。如下图：部级煤炭建设管理机构省级煤炭建设管理机构省级煤炭建设管理机构矿务局（公司）煤炭建设管理机构建设项目指挥部建设项目指挥部建设项目指挥部（2）建设项目筹备处：作为一个老矿区或生产矿的新建项目，组织一个筹建班子，负责项目建设前期和施工前期的筹建工作，代表建设单位负责工程项目施工期间的管理工作。有的筹备处待项目竣工验收后即撤销，有的过度为生产筹备处接产。如下图：部级煤炭建设管理机构9省级煤炭建设管理机构矿务局（公司）煤炭建设管理机构筹备处筹备处（3）矿区管委会：矿区管委会建设管理模式是80年代后期基本建设管理体制改革期间实行的一种管理方式，在我国河南永城、甘肃华亭、河北禹县、内蒙大雁进行试点。这是中国管理方式与西方管理方式相结合的产物。管委会是部级或省级的代表机构，代表国家的利益管理建设项目，负责国家投资计划的落实，监理单位、施工单位的招标，以法人代表的身份签订承包、监理、施工、设计等合同，首次引入了工程招标制、建设监理制、合同管理制等市场管理理念。矿区管委会对项目的管理方式不尽相同：a:管委会聘请监理单位作为现场常驻机构，对施工实现工期、质量、投资三大控制，监督合同的执行。这是国外管理方法在我国的使用，典型的例子10是永城矿区陈四楼矿b:设计总承包制，设计单位作为总承包公司，负责整个项目的设计、施工等全部管理工作，负责工程建设“三大”控制，形成管委会、总承包单位、施工单位三角关系c；在总承包单位的基础上增加监理单位，形成管委会、总承包单位、监理单位、施工单位四方关系，监理单位代表管委会行使工程管理责任。由于管理方有三个层级，故又称“三元”结构管理，典型项目为永城矿区车集矿。如下图：部级煤炭建设管理机构省级煤炭建设管理机构（总承包）矿区管委会（监理）施工、监理、总包单位11（4）项目业主责任制：国家规定重点项目均实现项目责任制。重点项目所在的矿务局（公司），由局长（经理）领导和管理全部建设工作，向国家负全面责任；担负重点项目的设计单位、物资供应单位、施工单位均实现院长、处长责任制。在重点项目建设过程中，原国家计委建立了重点项目联络员制度，加强集中同一领导，调动各方积极性，加强综合平衡，按合理工期组织建设，确保建设工程任务的完成。（5