清末禁烟时期的鸦片统税纠纷

1清末禁烟时期的鸦片统税纠纷刘增合暨南大学历史系，广州，510632[提要]鸦片统税是清末财政收入中的大宗税项，它与练兵、兴学、警政等各项新政事业关系密切，中央与地方对鸦片税的征收和使用非常重视。1906—1911年的鸦片禁政期间，围绕土药统税的经办权和拨款数额，地方省份与中央政府之间产生了严重的矛盾。在土药统税的经办权方面，各省极力主张归省自办，度支部则依靠政治权威和有效策略，化解了各省对鸦片统税进一步控制的企图。随着鸦片禁政缩期进行，鸦片税收愈发减少，土药统税的拨解成为地方与中央矛盾的焦点，尤以湖北、云南两省为突出，地方省份与中央政府的争执相当激烈。两个相互联系的矛盾迭次出现，反映出清末中央与地方财政关系的非协调性，隐含着两者关系的某种对立态势。[关键词]鸦片统税清末财政中央与地方关系清末禁烟一引言二吁请归省自办三中央决策的两个依据四滇省「军政请款」纠纷五鄂省拨款事件六结语2清末禁烟时期的鸦片统税纠纷一引言庚子以后，土产鸦片的生产规模达到顶峰，财政意义因之凸现。为了筹措巨额赔款和练兵经费，清廷加大了对各省土药税收的控制，1905年中央介入各省的鸦片税厘整顿，强力推行备受各省反对的八省土膏统捐制度；1906年5月份以后，又将八省土膏统捐的范围扩大到全国主要省份，并将「统捐」更名为「统税」，以求名实相符。1908年6月份后，度支部确定了边远省份的统税税率，这些省份也被纳入全国土药统税体系。总体上看，土药统税为中央和地方提供了数量庞大的税款，成效巨大，由于这项收入与练兵、赔款和各项新政经费关系密切，中央与各省均十分重视。1906至1911年清廷推行鸦片禁政，国内罂粟种植面积逐步减少，致使土药统税收入趋向缩减。其间，围绕土药统税归省自办和土药税款拨解两个问题，地方省份和中央财政部门之间产生了较为激烈的矛盾，有关论著略已涉及。1这两个纠纷反映出中央与地方财政利益的非协调性，强化了中央与地方财政关系的恶变趋向，有关矛盾复杂激烈，影响面甚广，值得深入探讨。惟有几个问题需要预作说明。本文所说的「鸦片统税」，仅指土产鸦片统税（进口鸦片不存在这一征税制度）。「土膏统捐」推行稍早，两湖、湘鄂赣皖四省以及两广地区，藉此统捐制度，在财政上获益匪浅。1905年中央强力推行的八省土膏统捐制度受到了鄂、湘、皖、粤、桂、川等省的极力抵制，本人已有专论涉及这一问题。2这里关注的是鸦片禁政期间，中央与地方在鸦片统税问题的争执和纠纷。论及中央与地方关系，一个向来被重视的分析架构是内轻外重或督抚专擅模式。民国时期彭雨新在研究相关问题时，亦主此说。3其实，在清末中央与地方财权纷争的过程中，中央以权势压服地方的事例较多，但另一方面，各省争权无效时，往往阳奉阴违，延宕不办，或虚与委蛇，敷衍应付。这两种现象交替出现，很难断言哪一方占据上风或更有权势。新政时期，有人将中央和地方的权力专门作了对比，认为双方权力发挥均受到对方的制约，无所谓谁强谁弱的问题：中国号为专制之国，而至今日，则大权所在，究难指责政府有权矣，而所下指令，或有不便于时者，则各省疆吏可以抗不奉行，政府无如何也；即或迫于严切之诏旨，不敢据理力争，而其势又万不可行，则相率以阳奉阴违了事，以免政府之督催，而政府无如何也，是政府无权也，督抚有权矣。而用一人必请命于大部，部臣驳以不合例，则不能用也；行一事亦必请命于大部，部臣如执不许，则亦不能行也；甚至其下之司道，若与督抚不洽，则亦可隐抗其意旨，而不为奉行，是疆吏亦无权也。41罗玉东，《光绪朝补救财政之方策》，《中国近代经济史研究集刊》，卷1期2（1933年），页189—270；于恩德，《中国禁烟法令变迁史》（上海：中华书局，1934年），页102—104；托马斯．D．莱因斯，《改革、民族主义与国际主义：1900──1908年中国的禁烟运动与英美的影响》，《近代亚洲研究》（ModernAsianStudies），期25，译文载《国外中国近代史研究》，辑25，页1—44；何汉威，《清季国产鸦片的统捐与统税》，载《薪火集：传统与近代变迁中的中国经济——全汉升教授九秩荣庆祝寿论文集》（台北县：稻乡出版社，2001），页545—589。该文对鸦片禁政期间中央与地方的拨款纠纷略有涉及，特别是第574—576页；王金香，《清末鸦片税收述论》，《山西师大学报》，卷27期4（2000），页81—85；王金香，《中国禁毒简史》第十三部分《近代鸦片税收》（北京：学习出版社，1996），页226—239等等。2刘增合，《八省土膏统捐事件》，这是笔者博士论文《鸦片税收与清末新政》（中山大学历史系，广州，2003年）之一部分，见未刊稿页35—56。3彭雨新，《清末中央与各省财政关系》，《社会科学》，卷7期1（1947年6月），转见李定一等编：《中国近代史论丛》，第2辑第5册（台北：正中书局，1979年），页3—45。4《中央集权之流弊》，《中外日报》，1904年8月12日。3上述评论可谓相当到位。惟本文不拟正面讨论这一问题，而以中央与地方的鸦片统税纠纷来管窥这一实态和面相，藉此见微知着。这一纠纷的是非评判似乎不可过分明确。笔者相信，历史的实态往往是多种面相交织在一起，价值评判的结论愈清晰、条理，可能距离真相愈远。鸦片统税纠纷中，各方立场均有所据，各执一辞。有关矛盾在事件演进中扑朔迷离，环环相扣，实在难以立判是非，遽下结论。双方的「正确」行为，并不意味着结果就是良性的，历史与现实中此类事件不胜枚举，不值得惊讶。本文的着眼点，在于既厘定有关事件的原貌，又可从中体味出中央与地方在鸦片禁政背景下的财政对峙趋势。另外，清末鸦片禁政时期鸦片税的种类较多，单就土产鸦片来说，就有统税、罂粟亩税、牌照捐、凭照捐、灯捐等。土药统税是其中收入份额较大的一种专税，财政意义最为突出。鸦片禁政缩期实施的直接后果，就是导致包括统税在内的各种鸦片税收入大幅度减少，使练兵、兴学、警政经费以及赔款筹措受到影响，国省财政纠纷因之加剧。中央与地方的鸦片统税纠纷就是在这一背景下展开的。依时间顺序来说，首先引发争执的是地方省份吁请土药统税归省自办。二吁请归省自办归省自办是指地方省份要求清廷将土药统税的征管权放归本省，由各省独自经办。其背后意图是各省在税款的留存与起解方面可以上下其手，减少中央对税收的干预，从而有利于地方的财政利益。归省自办出现的背景，首先是酝酿和筹备鸦片专卖的影响，各省倾向于自办鸦片专卖，这就意味着土药统税的征管权必然由中央下放给各省；其次，全国统税税率的确定，使得各省能够独自处理鸦片统税的征管，并不需要中央再设置有关机构经理，徒费周折，虚糜鉅款。归省自办的呼声尽管在八省土膏统捐酝酿时期就已开始，高潮却出现在禁烟谕旨发布之后。各省的呼声虽然强烈，度支部却始终控制了土药统税的征管权，4上下争夺鸦片税源的纠纷比较激烈。本来，土药税厘长期以来即由各省独自经管，1904年以后部分省份合办土膏统捐，成效甚巨。1905年以铁良南下为契机，清廷将土膏统捐的范围扩大，囊括八省，对税款经征和支配实行严格限制，相当多的税款收入被中央所控制，地方省份因而丧失巨大财源，极表不满。5由于这项收入对地方的新政和练兵意义重大，土药统税归省自办也就成为许多省份的共同呼声。关于土药税收的财政总量众说纷纭。由于晚清户部和各省均缺乏完整准确的统计，加之各地瞒报和侵渔，所以产生了各种不同的估计。早在19世纪90年代，何启和胡礼垣预计说，各项税厘收入中，以鸦片税厘为大宗进项，这部分收入中，「洋药进口厘税六百万两，土药厘税名虽二百二十余万两，而实则二千余万两。是合洋药土药而计，每年值二千六百余万两」。619世纪90年代的土药税率相对较低，土药产量也并未达到后来的规模，土药税厘却被估计为2,000万两，由此可见，各地上报给中央的数量大约仅占总量的十分之一。民国初年有人对1907年前后清廷的鸦片岁入也作过估计，认为清廷洋土药岁入「约计自三千万金元至四千万金元」，7若抛除海关洋药税厘「七百4两广合办土药统税与川滇土药统税划出自办是两个特例，尽管度支部有意驾控，但因为有特别难以解决的困难，最终不得不如此。5湖北、两广、四川等省反击尤为激烈，根因均在地方固守本省利益，财政处与户部批评地方存在「异视之心」，但各省仍明争暗对，风波迭起。见《财政处、户部奏为八省土膏统捐宜并力筹办拟将收支各数饬由总局汇核分晰开报折》，1905年11月19日具奏，中国第一历史档案馆（以下简称一档馆），财政处档案全宗，全宗号64，档案编号：540。此折未见刊发。6何启、胡礼垣，《新政真诠·劝学篇书后·去毒篇辩》，第五编（上海格致新报馆铅印本，1901），页30，转见赵丰田撰，《晚清五十年经济思想史》（北京：燕京大学哈佛燕京学社，1939），页215。7陈霆锐，〈鸦片问题之结束〉（译美国《评论之评论》杂志），《大中华》杂志，卷1期12（1915年12月20日），页2569—2574。4数十万两」外，8土药税款大约也有2,000万至2,900余万两。9这一估计没有将各地进口鸦片和土产鸦片的其它连带收入计算在内，例如凭照捐、种植税和牌照捐等。1907年11月末，英国驻华使馆参赞利奇（Leech）悉心搜罗有关情报，对中国土药统税的收入作了如下估计，「征收土药之税，岁可获英金六百五十万镑，而输入中央政府者仅一百七十五万镑，余归各省自用」。10按照1907年1英镑约合7．5库平两的货币比率，11650万镑约合库平银4,875万库平两。这一说法应该是包括了各省自己征收的其它土药、熟膏捐税，或者也包括西南各省在其境内征收的土药税厘等。中央直接使用的175万镑相当于1,312万库平两，这一数字已经远远超过了税章改变之前的每年200余万两的收入，12土药统税制度使得中央的收益增加了五六倍。度支部称洋土药税厘每年收入为2,000万两，13既包括进口鸦片税款700万两左右，又包括土药统税溢收款项1,300余万两，这是由中央直接控制的税款数量。看来英国人的估计大致可信。这笔原来由各省支配的收入被清廷以「统税」名义，收归中央，挹注于中央练兵新政，地方财政不能不受影响。对于中央的做法，各省自有怨言。1905年八省统捐酝酿期间各省多有抵制，极力要求放归各省自办。1906年春天清廷强力将八省统捐推向各省，除了湖北、四川反对以外，14明确向中央表示反对的意见尚不多见，背后的原因恐怕与中央试办一年的明确许诺有关。15随着1906年9月禁烟上谕的颁布，实行鸦片专卖似已定局，各省声应气求，准备以举办专卖来取代统税，暗中排斥度支部对土药税收的控制。在这一背景下，各省自办问题日趋凸现。1907年5月，度支部内部对各地提出的土药统税归省自办要求有不同的态度。两位侍郎主张，土药统税改章之后，各省自办并不难操作，中央另外设立督办大臣其实是徒拥虚名，建议裁撤土药统税大臣，放归各省自办。度支部尚书溥颋并未立即接受这种建议。16鸦片主产省份之一的甘肃省对土药统税制度颇有微词，认为土药统税新章实行后，对本省筹措赔款影响极大，因而要求中央增8此系外务部的计算结果。〈外务部具奏覆陈筹议禁烟与各国商定办法折附奏药税抵借洋款现议禁烟应另筹备抵补片〉，一档馆，宪政编查馆档案全宗，全宗号为9（下略），该件档案未见编号；〈又请饬度支部筹款抵补洋土药税片〉，《政治官报》，第146号，1908年3月26日。9陈霆锐一文的计算单位使用了「金元」一词，据王宏斌教授见告，这里所说的「金元」其实就是银元，就货币比率的变动来说，银元的变动较小。所以按照库平两与银元的比率来看，3,000万金元大约相当于2,737万两，4,000万金元大约相当于3,649万两，有关银元与库平两的比率，参见〈清代各种货币折合表〉中1910年的比率，许毅主编，《清代外债史论》（北京：中国财政金融出版社，1996），页687。10〈驻华英使朱尔典致英外务部大臣葛雷公文（附：报告中国禁烟事宜说略）〉，《外交报汇编》（台湾广文书局，1964）影印本，册29，页48。另见Leech,Counciloroflegation,GeneralReportonOpium,EnclosedinJ．N．Jordan