京都之后的生活全球变暖政策的另一种选择-中央编译局

京都之后的生活：全球变暖政策的另一种选择威廉·诺德豪斯周军华译①内容提要：文章评论了解决诸如全球变暖之类的全球公共物品的各种政治和经济政策，并对《京都协议书》之类的数量导向的控制机制和全球统一污染物排放税之类的价格型控制机制进行了比较。文章还比较了赞成和反对这两种政策的各自理由，并集中探讨了下述问题：不确定条件下的实施问题；导入型碳价格的不稳定问题；税收和管制的负担过重问题；腐败和会计欺诈的可能性；执行不力的问题。文章的结论是：尽管所有的有关全球公共物品的经济学讨论都分析过数量型政策，但价格型政策似乎更为可行，也更有效率。关键词：全球变暖数量法价格法经济政策导言根据《联合国气候变化框架公约（FCCC）》，经过各缔约方十多年的磋商和筹划，第一个控制温室气体排放的、具有约束力的国际协议《京都议定书》（KyotoProtocol），已经生效。2008～2012年的第一个预算周期也即将开始。而且，全球变暖的观测证据在逐步累积，与此同时，关于温室效应的科学证据也在逐步累加。《欧洲排放交易计划（ETS）》也严格遵循《京都议定书》的制度框架，该计划涉及欧洲二氧化碳排放量的一半左右【1】。尽管《京都议定书》取得了这些明显的成就，但是许多人仍然认为它步履维艰、行将夭折。《京都议定书》早期的难题在于，它未能把主要的发展中国家囊括进来，也缺乏接纳新的国家以及拓展议定书未来有效期的公认机制。2001年，美国退出《京都议定书》，这一事件可视为该议定书所遭遇的重大挫折。截至2002年，该议定书所涉及的温室气体排放量，只占全球排放量的30％，而欧盟《欧洲排放交易计划》的执行机制尽管非常严格，但它只涵盖全球温室气体排放量的8％左右。各种模型表明，即便当前议定书的有效期得以拓展，它对全球气温变化的影响也是不大的。如果没有重大突破或者新的设计，该议定书有可能被视为弄巧成拙的制度的典型。许多国家现在都开始思考2008－2012年之后的气候变化政策结构。有些国家、州、市、公司甚至大学，都在推行他们自己的气候变化政策。对于这一长期存在的问题，当前的设计是行之有效的长远办法吗？对于该议定书中所包含的可交易的排放许可计划，有没有什么切实可行的其他办法？事实是，自然科学家或者政策制定者尚未就其他的办法举行正式的听证。当前旨在控制温室气体的仅有的可选方案，就是标准的指令-控制式管制，或者是让排放权变成可交易的变通方案。许多国家所采用的、或者美国政府所思考的取代《京都议定书》的大部分办法，都是排放限制与技术标准的某种混合体。还有别的选择吗？全球公共物品控制的可选方法众所周知，全球公共物品（globalpublicgoods）是一种特殊的经济活动，气候变化也是其中之一。全球公共物品的影响所及不止一个国家、城镇或者家庭，其影响遍及全世界。全球公共物品不同于其他经济问题之处在于，有效解决这些问题的经济和政治机制极其薄弱。①作者简介：威廉·诺德豪斯（WilliamD.Nordhaus），美国耶鲁大学经济学教授。译者：周军华，博士，苏州大学副教授。原文为：WilliamD.Nordhaus，LifeAfterKyoto:AlternativeApproachestoGlobalWarmingPolicies。本研究得到了美国国家自然科学基金和能源部的资助。文章由作者授权翻译及发表。1本文档来源于中央编译局网站（）图1《京都议定书》所涵盖的世界排放削减人们习惯于将气候变化视为一个极为独特的问题。事实上，几个世纪以来，如何解决全球公共物品问题已经成为全球事务中越来越重要的一部分。其他的重要问题还有：国防、公共卫生、知识产权、国际贸易、宏观经济稳定、渔业、国际环境问题、濒危物种以及跨国恐怖主义等等。我们只需要考虑一下核武器扩散、艾滋病蔓延、禽流感威胁、许多海洋鱼类的濒危、国际金融危机以及战争的历史，就能意识到全球公共物品问题有多么普遍。若再做进一步反思，我们则会发现，在共同解决全球公共物品问题方面，各国所取得的成绩是微不足道的。但是，如果看看努力解决全球贸易争端的体制（今天主要是通过世界贸易组织），或者含氯氟烃（CFCs）方面的协议，我们就会发现并非所有的问题都没有解决的希望。回顾全球公共物品的解决机制，我们会发现其中有许多方式或者技巧。现将其中一部分罗列如下【2】：z非合作或者放任的方法（如当前对抗生素耐药性所采取的方法）z意向协议（如《联合国气候变化框架公约》）或者非强制性自愿协议（例如，为清除北海①污染而创建于20世纪80年代的制度规制）z专门和有约束力的条约——主权国家之间缔结的契约——这是解决国际问题的标准方法（目前生效的是有关含氯氟烃的协议，以及其他许多全球环境协议）z内含于较大安排中的协议（如西方国家在昀近的多边贸易谈判中强迫发展中国家接受严格的专利保护）z管制和财政当局派往超国家实体的权力有限的代表团（见诸如欧洲中央银行之类的①北海：大西洋东部海湾，西面部分地以英格兰、苏格兰为界，东面与挪威、丹麦、联邦德国、荷兰、比利时和法国相邻，南部从法国海岸的沃尔德灯塔，越过多佛尔海峡到英国海岸的皮衣角的连线为界；北部从苏格兰的邓尼特角，经奥克尼和设得兰群岛，然后沿西经0°53′经线到北纬61°，再沿北纬61°纬线往东到挪威海岸的连线为界。总面积为60万平方公里。——译注2本文档来源于中央编译局网站（）某些欧盟活动，世界贸易组织的某些权力，以及诸如国际货币基金组织之类的国际金融机构）这一系列的国际制度提醒我们，尽管气候变化是一个新问题，但是由气候变化所引发的国际政治经济问题却是十分古老的。在解决公共物品问题的过程中，存在两大难题。首先，我们必须找到“适度联邦主义”（appropriatefederalism）的程度。也就是说，有必要将决策制定定位在某个政治层面上，该层面能够使溢出效应内部化。对于全球公共物品来说，这是一个极为棘手的问题，因为全球低效（globalinefficiencies）内在地需要全球决策制定，或者至少需要全球合作。第二个难题是威斯特伐利亚困境。在由1648年《威斯特伐利亚和约》所衍生并在西方世界得到发展的国际法当中，未经主权国的同意，义务就不能被强加于该主权国身上。换句话说，并不存在这样的法律机制，可以使大多数无私的国家借助它而强迫搭便车的国家进入到提供全球公共物品的机制当中。这些问题都有助于提醒我们，对于全球公共物品，我们必须采取完全不同于国内公共物品的解决方法。公共经济物品的解决机制在各种全球公共物品当中，本文着重探讨我将称之为公共经济物品（economicpublicgoods）的那一类。许多国家的大量经济主体都参与到了与公共经济物品有关的活动当中；在这些国家，此类行动的成本和收益并不涉及任何明显的重大政策或者技术难题。与公共经济物品相对应的是焦点公共物品（focalpublicgoods），对于大多数人而言，涉及焦点公共物品的政策的好处是显而易见的，或者说能够获得一致的同意，此类政策如消除艾滋病、天花、金融危机、核灾难、核爆炸以及贸易壁垒等。就公共经济物品而言，通常情况下很难确定并达成有效的政策协议，因为它们包含了成本和收益的估算与平衡，而成本和收益都不容易衡量，而且二者都包含重大的分配问题。与公共经济物品相关的例子有：渔业（大多数人都认为有些捕鱼是可以容忍的，但是过度捕捞的度很难把握）；污染（大多数人都认为零污染的成本十分高昂）；大部分社会风险（很难确定零风险和“低”风险之间的安全界线）；气候变化（几乎每个人都同意，昀优的减排量既不是0排放，也不是100%的排放）。比较便利的方法是把公共经济物品重新确定为焦点公共物品，因为这样做就可以大大简化分析、简化政策。例如，许多政策伪称自己在原则上实现了全部停止使用含氯氟烃，但这在实践上是不可能的。防止物种灭绝的政策则往往可以避免长期争论的问题——如何在物种和亚种之间划出界线；同时也可避免难以解决的问题——假设物种灭绝的可能性永远不可能为0，那么可在多大程度上降低灭绝的可能性？对于公共经济物品而言，通常有三种可能的解决方法：指令－控制式管制、数量导向的市场方法，以及税收或者基于价格的规制。其中，只有可交易数量法和税收规制很有希望成为有效的方法，因此本文的讨论将止于这两种情况【3】。z数量限额。在可交易的数量方法中，不同国家已经先就设定排放的数量限额达成了协议。这些数量限额可以在不同国家之间进行部分或者全部的转让。这是《京都议定书》所采取的方法。在现有的议定书中，关于这一方法的国际经验十分有限，例如含氯氟烃削减机制，而国内交易规制方面的经验可能更丰富些，例如美国的二氧化硫（SO2）规制。3本文档来源于中央编译局网站（）z价格或者税收机制。将协调好的价格、收费或者税收用作国家之间的政策协作的方法，这是一种完全不同的方法。这一方法在环境领域没有任何国际经验，尽管它在某些国内领域，如美国向消耗臭氧的化学品征税，稍稍有些经验。不过，在财政和贸易政策当中，采用协调价格之类的方法则有着丰富的经验，比如欧盟采用协调税收，国际贸易中采用协调关税。国际气候变化规制中的重大问题任何气候变化规制都将面临三个基本问题——减排的水平、减排量在不同国家之间的分配、为诱使低收入国家参与而进行转让的需要。就气候变化而言，每个问题都容易引起争论。减排的总体水平和路径因为气候变化是全球公共物品，所以关键的环境问题是全球排放，关键的经济问题是全球排放量应当减掉多少。气候变化并不取决于温室气体排放的确切地点，仅仅取决于排放的总量和时间路径。而且，其影响很有可能不取决于排放的年流量，而取决于集中程度，是累积排放的复变函数。按照数量法，（相关国家的）排放水平原则上是直接选择出来的。按照价格法，排放水平是由对碳排放征税或者罚款的水平间接决定的。然而，对于伴有交易的数量法而言，市场经济很可能会培育出排放量市场，市场价格也会因此出现。经济学家自然要考察每种情况下的价格，那么首要的问题很快就变成了一个老生常谈的问题：与规制相吻合的碳价格水平究竟有多高呢？图2昀初《京都议定书》的成本和收益资料来源:引自WilliamNordhausandJosephBoyer,WarmingtheWorld:EconomicModelsofGlobalWarming,4本文档来源于中央编译局网站（）MITPress,2000,Chapter8.投入数据已做修正，以便反映1999年以来的变化趋势。从应然的角度来看，不管是数量规制还是价格规制，都能瞄准某个既定的碳价格，但是在实际当中，该价格在纯粹的数量系统中很可能是无法提前预知的。两种规制中的关键经济问题是，该价格是否可能偏高了，例如每吨碳100美元左右；或者偏低了，如每吨碳10美元左右【4】。在有关《京都议定书》是否有效率的争议中，该问题一直处于核心位置。几项经济学研究发现，《京都议定书》不仅会导致高碳价，而且会导致不同国家减排量分配的高度差异以及由此导致的无效率【5】。至于美国拒绝《京都议定书》背后的经济原因，则在于美国估计自己将承担调整负担中比例过高的份额，而且美国因参加《京都议定书》而付出的成本要远远超过其收益。我们采用“RICE-2100”模型，对昀初《京都议定书》完全交易版本的经济影响（成本、收益以及净收益）进行了估算，结果见图2【6】。估算不仅表明美国要承担执行议定书的大部分成本，而且表明，即便包括环境收益，该议定书对美国的净经济影响也是负的。图3则表明了美国的退出则会大大改变其成本。在气候变化经济学中，“正确”或者“昀优”的减排量问题无疑是昀困难和昀具争议的问题。我和我的合作者在一系列研究中，已经估算出成本和损失函数，并且找到了分析气候变化的“昀优”或者成本—收益的方法。运用修正的“RICE－2001”模型，我们昀近的估算表明，2010年16美元每吨（按照2005年的价格）的碳价——随时间迅速上涨——将使运用古典的成本－收益方法得到的减排的成本和收益较好地保持平衡。不过，这一估算可能没有合理地考虑到气候变化的许多非