河北省水污染防治条例解读

《河北省水污染防治条例》解读《河北省水污染防治条例》是在省人大常委会、政府法制办、省环保厅共同努力，各地市环保部门的大力支持，社会各界广泛关注的基础上完成的一部重要的法规。２０１８年５月３１日河北省十三届人大常委会第三次会议表决通过，2018年9月1日起施行。这是国家2017年6月27日十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，2018年1月1日起施行的水污染防治法修改实施后，全国首部进行修订的水污染防治地方性法规，也是河北史上最严水污染防治法规。一、《条例》立法背景（一）是坚持习近平生态文明思想和贯彻党的十九大精神的要求党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，始终把生态文明建设放在治国理政的重要战略位置。习近平总书记多次强调，绿水青山就是金山银山，保护环境就是保护生产力，改善环境就是发展生产力。在十九大报告中，习近平总书记指出，“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”，要“像对待生命一样对待生态环境”，要“加快水污染防治”，要“实行最严格的生态环境保护制度”。2018年5月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上明确提出，“用最严格制度最严密法治保护生态环境”是新时代推进生态文明建设必须坚持的基本原则，要“加快制度创新，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线”。2017年1月24日，习近平总书记在张家口市考察工作时指出，多年来，河北生态环境欠账较多；经过几年治理，见了些成效，但仍然任重道远。2018年5月29日，省委书记、省人大常委会主任王东峰同志在全省生态环境保护大会上强调，要“坚持以习近平生态文明思想为指导，深入贯彻全国生态环境保护大会精神，坚定不移落实党中央重大决策部署，奋力开创新时代生态环境保护和污染防治工作新局面，举全省之力坚决打好污染防治攻坚战”，要“切实改善提升水环境质量”。重新制定《河北省水污染防治条例》是坚持习近平生态文明思想、贯彻党的十九大精神的要求、落实省委关于打好污染防治攻坚战决策部署的应然之义。（二）是维护水污染防治法制统一的要求原《河北省水污染防治条例》制定于1997年，共5章36条。该《条例》颁布实施20年来，对防治水污染、保护水环境、保障公众健康发挥了重要作用。但随着经济社会的快速发展，该《条例》已经不能满足我省水污染防治工作的实际需要。尤其是随着上位法的修改，其不适应性愈发凸显。为保护和改善生态环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，2014年4月24日十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过了新的《中华人民共和国环境保护法》，修订后的《环境保护法》强化了企业污染防治责任、加大了对环境违法行为的法律制裁，还对环境信息公开、公众参与等问题进行了系统性规定，法律条文也由原来的6章47条增加至7章70条，极大地增强了法律的可执行性和可操作性。2017年6月27日十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国水污染防治法〉的决定》，此次修法力度空前：从形式上看，修改31条、删除7条、新增18条，新法由原来的92条增加至103条；从内容上看，涉及总量控制、排污许可、城市污水集中处理、饮用水水源保护、地方政府责任强化、流域水污染联合防治、水污染防治监督管理完善等诸多制度的完善与创新。较之于新的《环境保护法》《水污染防治法》，原《河北省水污染防治条例》不仅立法理念与制度设计严重滞后，而且法律责任明显偏软、对污染行为处罚力度不强。为有效维护法制统一，切实满足水污染防治工作实际需求，亟需对原《河北省水污染防治条例》进行全面修订。（三）是适应我省水污染防治形势的要求在全国生态环境保护大会上习近平总书记强调，“要把解决突出生态环境问题作为民生优先领域”。防治水污染、保护水环境事关民生福祉，事关全面建成小康社会，是建设经济强省、美丽河北的重要内容和必然要求。我省各级党委政府高度重视水污染防治工作，水环境治理取得了一定的成效。2017年，列入国家考核的74个地表水水质监测断面中，地表水水质优良（达到或优于Ⅲ类）目标比例为45.9%；劣V类水体控制目标比例为33.8%；与2016年相比，全省达到和好于Ⅲ类水质比例提升了5.4个百分点，劣V类水体断面比例下降8.1个百分点。但是，由于资源禀赋、产业结构、地理区位等多方面因素限制，我省水质污染、水生态环境受损等问题仍然十分突出，水污染防治工作总体形势依然严峻。全省七大水系水质总体呈中度污染，北三河水系、漳卫南运河水系和黑龙港运东水系为重度污染，三成以上河流水质仍为劣Ⅴ类。长期积累的问题尚未根本解决，新的问题又不断出现，水环境污染呈现结构型、压缩型、复合型相互叠加趋势。强化水污染防治，改善水生态环境，是我省当前所面临的一项重要而紧迫的任务。打好水污染防治攻坚战，离不开法治的保障和推动。重新制定《河北省水污染防治条例》，落实最严格的环境保护制度，有助于为深入推进我省水污染防治工作、彻底实现我省水环境有效治理奠定坚实的法治基础。二、《条例》立法过程从立法过程来看，《条例》跨两届人大常委会、经三次审议方获最终通过，期间几易其稿、反复论证，立法工作“超长待机”，这也再次印证了《条例》的重要性和省委、省人大常委会对该项立法的高度重视。2017年11月27日，河北省十二届人大常委会第三十三次会议对《河北省水污染防治条例（修订草案）》进行了初次审议。此次会议上，省环保厅厅长高建民同志对《河北省水污染防治条例（修订草案）》作了起草说明。在此之前，《条例（修订草案）》已按照规定征求了省政府有关部门和各设区市、省直管县（市）的意见，并赴邯郸市、唐山市、秦皇岛市进行了调研，还请河北大学政法学院有关专家进行了论证。李谦副省长还曾召集有关部门对《条例（修订草案）》进行专门论证、深入研究。2018年3月27日，河北省十三届人大常委会第二次会议召开，对《河北省水污染防治条例（修订草案）》进行了二次审议。会后，法制委员会、法制工作委员会会同城建环资工作委员会和省环保厅根据常委会组成人员的意见，对《条例（修订草案）》进行了认真修改。期间，报经省委批转征求了全省各市县党委、政府意见；通过人大常委会网站向社会公开征求意见，赴邢台、衡水等地进行了实地调研，召开了由政府有关部门、市县人大代表、乡镇工作人员和企业有关人员参加的座谈会；书面征求了北京市人大常委会意见；征求了省级有关主管领导同志的意见；再次征求了省直有关部门意见。在中央批准《河北雄安新区规划纲要》之后，还结合中央批复要求，有针对性的作了再次修改。按照常委会领导指示要求，为做好《河北省水污染防治条例（修订草案）》提交5月份常委会会议表决的准备工作，确保法规质量，2018年4月13日至15日，法工委主任周英同志带领法工委、省环保厅有关同志赴天津进行了立法调研，赴北京召开了专家论证会。专家论证会邀请了来自于全国人大常委会法工委行政法室，生态环境部政策法规司、水司，中国政法大学，河北环保联合会等单位的多名专家，从体例、内容、语言文字等方面对《条例（修订草案）》进行审核把关，并对法规出台的时机、预期效果和实施中可能出现的问题进行了充分论证。2018年5月29日，省十三届人大常委会第三次会议召开，会议听取了省人大法制委员会副主任委员周英同志作的关于《河北省水污染防治条例（修订草案）》修改情况的报告。5月31日下午，省十三届人大常委会第三次会议表决通过了《河北省水污染防治条例（修订草案）》。在《条例（修订草案）》审议过程中，各位委员给予了高度评价。例如，省人大常委会王刚副主任认为，与上一稿相比，三审稿更加完善：一是站位更高。从单纯的水体污染防治拓展到整个生态环境的修复和保护，更符合生态治理与保护的科学原理，增加了很多生态环境保护的理念，对固体废弃物，对农田、土壤、面源污染、垃圾污染等影响水污染防治与保护的生态环境因子进行了补充，契合我省实际。二是特色更明显。新增加了白洋淀等重点流域环境综合整治和生态修复等内容，突出了地方立法特色。三、《条例》框架结构及立法特色与创新新《条例》共9章78条，一万余字，结构设置科学合理，法规内容重点突出，制度创新极具地方特色，具有较强的针对性和可操作性。除“附则”外，其框架结构及立法特色与创新如下：（一）总则作为《条例》第一章，“总则”一章共由九个法律条文组成，分别对《条例》的立法目的与立法依据，适用范围，基本原则与规制重点，政府职责，部门职责，河湖长制，资金保障、科技支撑与表彰奖励，宣传教育与社会参与等问题进行了规定。作为法规的首章，“总则”是对整部法规的纲领和全局性内容的概括性规定。由所规定的内容所决定，“总则”并不是法律制度创新的“富矿”所在，但《条例》在一定程度上实现了立法创新，突出体现为河湖长制的全面确立。“河长制”是治理水污染的长期实践中所形成的一种新模式，是强化地方政府责任、落实首长负责制、强化考核问责的有效措施。该制度强化了政府责任，让地方领导担任河长、湖长，有利于解决以往各个涉水部门难以形成合力的弊端，有利于改变“九龙治水”的现象。2016年10月11日，中央全面深化改革领导小组第二十八次会议召开，审议通过了《关于全面推行河长制的意见》；2016年11月28日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》的通知。河长制的实施，是绿色发展和可持续发展背景下大环保理念推行的有效实践。在绿色发展和可持续发展理念下，应当将环保纳入一国经济增长和宏观调控的范畴中，不再只是局部问题和部门问题。十二届全国人大常委会第二十八次会议于2017年6月27日表决通过的新《水污染防治法》从法律层面正式确立了河长制，该法第五条明确规定，“省、市、县、乡建立河长制，分级分段组织领导本行政区域内江河、湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作”。为深入贯彻党的十九大精神、全面加强生态文明建设，2017年12月26日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》。湖长制是加强湖泊管理保护、改善湖泊生态环境、维护湖泊健康生命、实现湖泊功能永续利用的重要制度保障。正是基于河长制、湖长制的重要价值，为加强水污染防治，新《河北省水污染防治条例》对其进行了明确规定。《条例》第六条明确规定，“省、市、县（市、区）、乡（镇）建立河长制、湖长制，分级分段分区组织领导本行政区域内河流、湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理、水生态修复等工作”；为有效发挥河长制、湖长制的制度功效，《条例》还规定，“县级及以上河长、湖长负责组织对相应河湖下一级河长、湖长实施考核”。（二）水污染防治标准和规划作为《条例》第二章，“水污染防治的标准和规划”一章共由四个法律条文组成，分别对标准制定、标准评估与修订、规划编制、限期达标等问题进行了规定。本章的特色与创新主要体现在两个方面：1.提高了重点流域防治标准《中共中央国务院关于对河北雄安新区规划纲要的批复》提出，要“加强白洋淀生态环境治理和保护，同步加大上游地区环境综合整治力度，逐步恢复白洋淀‘华北之肾’功能”。为实现这一目标，《条例》对白洋淀、衡水湖以及重要河流流域的污染物排放问题进行了特别规定，提高了防治标准。依据《条例》第十条的规定，“省人民政府可以对国家水环境质量标准和水污染物排放标准中未作规定的项目制定地方标准；对国家水环境质量标准和水污染物排放标准中已作规定的项目可以制定严于国家标准的地方标准，并报国务院环境保护主管部门备案”；但“直接或者间接向白洋淀、衡水湖以及重要河流流域排放污染物的”，“其主要污染物应当符合相应水功能区的水环境质量标准限值”。2.规范了防治规划报批程序水污染防治规划是开展水污染防治工作的基本依据，为凸显规划的严肃性，《条例》对水污染防治规划的批准、备案程序进行了规范。尤其是对跨省河流、湖泊和省内跨县河流、湖泊的流域水污染防治规划报批程序进行了明确规定。依据《条例》规定，一方面，“省人民政府环境保护主管部门应当会同有关部门和有关设区的市、县（市、区）人民政府按照国家确定的重要河流、湖泊的流域水污染防治规划和本省实