关于新型农村社会养老保险试点情况的调查

关于新型农村社会养老保险试点情况的调查摘要：目前，新型农村社会养老保险制度处于试点阶段，各项制度设计还不完善。对新型农村社会养老保险试点地区――河南省长葛市古桥乡的调查显示，逆向激励问题突出、待遇支付不规范、弄虚作假情况较严重、养老金水平低、政策宣传不到位是新型农村社会养老保险试点中存在的突出问题，上述问题需要通过制度完善和建立相关配套措施得以解决。关键词：新型农村社会养老保险；试点情况；制度完善中图分类号：F842.6文献标识码：A文章编号：1007-7685(2011)06-0080-04《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确提出要加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，实现新型农村社会养老保险制度的全覆盖。当前，需要对新型农村社会养老保险(以下简称新农保)试点地区进行跟踪研究，以全面了解新农保实施的基本情况，及时发现试点中出现的问题，不断完善新农保制度。一、研究方法与样本的选择本研究主要采用典型调查方法开展实地调研。选取位于河南省中部的长葛市古桥乡作为调查点。2008年，该乡土地总面积为55平方千米，常住总人口46000人，地区生产总值11522万元，人均GDP为2504.8元，财政收入982万元。农业是该乡的支柱产业。另外，该乡新农保试点工作在河南省开展的较好。本次研究收集资料方法主要采用无结构访谈法。被访对象主要是河南省长葛市古桥乡人力资源和社会保障所的两位所长、33位新农保村级协管员和部分农民。二、古桥乡新型农村社会养老保险的参保情况(一)参保率根据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(以下简称《指导意见》)，凡年龄在16～59周岁，具有农村户籍，未参加城镇职工基本养老保险的农村居民均可参保。2010年初，古桥乡16～59周岁符合参保条件的人员共23757人，实际参保人员22926人，参保率高达96.5％。这反映出新农保广受农民的欢迎，农民参保积极性很高。究其原因主要有两个：一是地方政府加大了财政补贴力度。河南省和许昌市(长葛市属于许昌地区)两级财政对参保人缴费给予补贴，省财政每人每年补贴20元，许昌市财政每人每年补贴10元。二是养老金待遇较优厚。凡年满60周岁，未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村居民，只要其符合参保条件的子女参保缴费，就可直接按月领取基础养老金，基础养老金标准为每人每月60元，其中中央财政补贴55元，市财政补贴5元。上述两项措施的实施极大地调动了农民参保的积极性。(二)不同档次缴费情况根据《指导意见》，参加新农保的农民按年度缴纳养老保险费。缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元五个档次，参保人自主选择档次缴费，多缴多得。2010年初，古桥乡农民的缴费情况为：96.0％的农民选择100元的标准缴费，1.7％的农民选择200元的标准缴费，1.6％的农民选择500元的标准缴费，0.6％的农民选择300元的标准缴费，0.1％的农民选择400元的标准缴费。从上述数据可见，古桥乡绝大多数农民选择100元的缴费标准，选择其他档次缴费的农民很少，仅占4.0％。其主要原因在于，无论农民选择哪个档次缴费，地方财政每人每年均补贴30元，在这样的财政补贴政策激励下，选择最低档次缴费，对农民而言是最经济的选择。(三)养老金发放情况根据《指导意见》，年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的有农村户籍的老年人，可以按月领取养老金，养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。2010年，古桥乡60周岁以上老人一共有6093人享受到养老金待遇，享受率达到99.5％。三、新型农村社会养老保险试点中出现的问题(一)逆向激励问题突出根据《指导意见》，新农保缴费标准目前设为5个档次，参保人自主选择缴费档次，多缴多得。地方政府对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元，对选择较高档次标准缴费的农民，可给予适当鼓励。这两项规定的初衷是为了激励更多的有经济能力的农民选择较高档次的标准缴费，以扩大新农保基金规模。然而，新农保制度实际运行的结果是导致逆向激励，如古桥乡有96.0％的农民选择100元的缴费标准，选择400元和500元缴费标准的农民占参保人群的比例不足2％。由此可见，新农保制度设计中的激励措施并没有实现这一政策的预期目标，相反却带来逆向激励的后果。(二)待遇支付不规范根据国家人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心编写的《新型农村社会养老保险经办实务手册》，新农保待遇实行社会化发放。所谓社会化发放是指农保经办机构委托金融机构代发放新农保待遇的行为。经办机构与代发放金融机构需要签订新农保待遇代发放协议书，协商确定双方的权利和义务、经办流程、经办人员、信息接口规范、信息交互手段等。根据长葛市的相关规定，每个参保人员需要与长葛市人力资源和社会保障局、中国农业银行长葛市支行签订《委托扣缴新型农村社会养老保险费代发新型农村社会养老保险养老金协议》，以实现新农保待遇发放的社会化。这一规定本身有利于及时足额地将新农保待遇发放到每位领取人员手中，但这一规定也对新农保经办机构、财政部门和金融机构之间的沟通和协调工作提出较高要求。从对村级协管员的访谈结果看，中国农业银行长葛市支行在给参保人转账时转错、转不上的情况经常发生，已成为一个比较突出的问题。这容易导致养老金错发、多发或少发、拖延发放等一系列问题。另外，古桥乡考虑到农村的实际情况，规定新农保养老金的领取均由村协管员代领代发，这种做法在其他新农保试点地区也比较普遍，但这一做法与“杜绝农保经办人员和村协办员直接用现金进行发放”的规定相违背。事实证明，这种做法也会带来其他问题的发生，一是养老金的领取和发放均有风险。二是缺乏必要的监督。由村协管员一人代领代发全村养老金的做法会因缺乏监督而出问题。(三)弄虚作假情况比较严重根据调查员反馈的信息可知，在新农保试点地区几乎都存在一些弄虚作假的现象，概括来讲，主要有四类：一是农村中许多十六七岁甚至二十几岁的年轻人(不是学生)假冒学生名义逃避缴纳养老保险费，而一些相关工作人员则有意隐瞒事实真相或听之任之。二是许多农民为享受国家的基础养老金，常常要求自己的儿子缴费参保，而要求自己符合参保条件的女儿缴费的情况却较少，这一现象在农村试点地区比较普遍。三是个别不满60周岁的农民为提前领取基础养老金而虚报年龄，而有些相关部门不仅没有制止此种行为而且还为其开启方便之门。四是个别已参加城镇职工基本养老保险的农民工为享受基础养老金而动用各种关系获取农村户口进而达到参保目的的情况也时有发生。(四)养老金发放金额较低根据长葛市农村社会养老保险待遇测算办法，一位农民如果按照100元的年缴费标准缴纳养老保险费，缴费年限为5年，那么该农民月领取养老金标准为64.68元，其中个人账户养老金为4.68元，基础养老金为60元；如果缴费年限为10年，那么该农民月领取标准为69.35元，其中个人账户养老金为9.35元，基础养老金为60元；如果缴费年限为15年，那么该农民月领取标准为74.03元，其中个人账户养老金为14.03元，基础养老金为60元。如果按照500元的年缴费标准缴纳养老保险费，缴费年限为5年，那么该农民月领取养老金标准为79.06元，其中个人账户养老金为19.06元，基础养老金为60元；缴费年限为10年，那么该农民月领取标准为98.13元，其中个人账户养老金为38.13元，基础养老金为60元；如果缴费年限为15年，那么该农民月领取标准为117.19元，其中个人账户养老金为57.19元，基础养老金为60元。(见表1)从上述数据可知，即使按照最高缴费标准500元、最长缴费年限15年计算，农民能够领取的养老金也比较少，很难满足其老年的基本生活开支，这与新农保“保基本”的政策目标相差甚远。(五)政策宣传不到位对广大农民来说，新农保是一个新事物。因此，在新农保推行之初，如何将这一制度宣传好，将对新农保试点工作的推进起到至关重要的作用。然而，据访谈员的调查情况看，长葛市古桥乡新农保政策的宣传工作仍存在不少问题。首先，集中宣传时间短，农民很难在短期内充分理解参加新农保的好处。根据长葛市《新型农村社会养老保险试点工作宣传方案》，新农保集中宣传阶段自2009年12月31日开始，到2010年1月12日结束，总共不到半个月时间，紧接着就是参保组织实施阶段。由于宣传时间比较短，许多农民对新农保政策一知半解，有些农民甚至对新农保政策一无所知，更谈不上缴费参保。其次，政策宣传缺乏经费支撑。由于资金缺乏，许多试点地区在普及宣传手段的选择、活动开展、设备凋集方面都存在困难。再次，宣传人员的业务素质不高。就古桥乡而言，进行新农保政策宣传的人员主要由村干部、村级协管员、村干部、村小组长构成，上述人员业务素质普遍偏低，他们很难将复杂的新农保政策宣传透彻。最后，宣传方法落后。古桥乡主要通过张贴标语、悬挂宣传横幅、出动宣传车、发放宣传手册等方法开展宣传工作，这种传统的宣传方法固然会发挥一定的作用，但不够精细，很难起到良好效果。四、结论及政策建议(一)结论一方面，由于新农保强调了国家对农民老有所养所承担的重要责任，明确了政府资金投入的原则要求和中央对新农保财政补助政策，其力度是财政支出补助政策中前所未有的，充分调动了农民参保的积极性，使新农保的参保率大大提高。另一方面，作为一项新事物，新农保制度还很不完善，在试点过程中难免会出现各种问题。概括来讲，这些问题可分为两类：一类是制度设计本身存在的问题，如逆向激励问题、养老金水平低问题等，这类问题需要通过完善制度本身才能解决。另一类是与制度运行相关的问题，如，政策宣传不到位、待遇支付不规范、弄虚作假问题等。如果得不到及时纠正，将可能降低这项制度的保障效力或者导致政策目标的偏离，影响新农保制度的健康运行和可持续发展。(二)建议1.完善新农保制度。首先，强化政府的主导意识，确保财政支持的可持续性。新农保的创新之处在于它明确了国家对农民养老所承担的重要责任，这是与旧农保仅靠农民自我储蓄积累的最大区别。今后，新农保试点工作的深人推进仍需继续强化政府的主导作用，这对中央和地方财政的可持续性提出更高的要求。建立财政可持续的新农保制度将成为一项紧迫任务。其次，改变地方财政补贴办法。现行的新农保政策，对参保人而言，无论是选择高标准缴费还是选择低标准缴费，地方财政补贴均为每人每年30元，无差别的财政补贴会导致越来越多的农民选择最低标准缴费。因此，要设计差别化的激励机制。最后，要建立养老金待遇水平与经济增长和物价变动相适应的动态调整机制，以明确新农保的收益预期，鼓励更多的农民参保缴费。2.建立和完善相关的配套措施。首先，加强舆论宣传。建议相关部门要建立新农保的舆论宣传机制，设置专项经费，配备专门人员，制定专业的工作计划，创新工作方法，把新农保宣传工作作为一种经常性工作来抓。其次，加强各方主体之间的协调配合。新农保试点工作涉及到人力资源和社会保障部门、财政部门、金融机构和参保人多方主体。因此，新农保试点工作的顺利推进离不开各方主体的共同努力，当务之急是尽快建立各方主体之间的良性互动机制，以实现他们之间的协调配合。再次，建立有效的工作激励机制。无论是新农保的政策宣传还是参保缴费工作及待遇领取与发放工作，目前都由最基层的工作人员完成，他们的工作量最大，任务最重，但报酬却最低。因此，地方政府相关部门有必要考虑提高他们的薪酬水平，同时还要对工作中表现优秀的人员进行物质和精神的奖励。最后，建立有效的监督管理机制。新农保政策实施中出现的许多弄虚作假问题基本上都是因缺乏有效的监管机制导致。因此，建议建立一套有效的监督管理机制，在这套机制中，除行政监督和司法监督外，还要加强社会监督，最主要的是尽快落实不同社会阶层与群体参与社会监督的权利，以促进新农保制度的顺利运行。(责任编辑：李琪)