论可持续发展概念在国际法上的意涵

论“可持续发展”概念在国际法上的意涵邓烈2011-08-0416:02:47来源：《中国法学》2009年第4期【作者简介】邓烈（1968—），男，浙江宁波人，中南财经政法大学法学院副教授。【内容提要】自1992年里约热内卢人类环境与发展会议之后，“可持续发展”已成为了多边国际环境法律框架的核心概念，但这种核心地位从法律角度看究竟具有何种意义，学术界争议颇多。笔者认为，从《国际法院规约》第38条所指示的各项国际法法源入手，分析“可持续发展”概念，是准确把握其法律意涵的正确途径。通过分析我们发现，“可持续发展”概念能够通过多边环境公约或双边条约的接纳取得一定的规范意义，但就司法判例和学说的现状看，其距离成为国际习惯规则还有相当大的差距。总体上看，“可持续发展”是统摄性的“环境政治伦理”概念，目前还主要属于所谓“软法”的范畴。【关键词】多边国际环境法律框架；可持续发展；法源分析；国际法院规约对于“可持续发展”(sustainabledevelopment)概念的起源，理论界有多种说法。有学者主张应以1972年《斯德哥尔摩人类环境宣言》为起点，亦有人认为它根本就是“人类固有古老理念”的一个现代翻版，不过多数人认为，“可持续发展”这一概念的正式提出是在1987年发表的《布伦特兰报告》之中。这篇由挪威前首相布伦特兰夫人领导的世界环境与发展委员会向联合国大会所提交的报告，构成了1992年里约热内卢人类环境与发展会议各项国际文件—特别是作为纲领性文件的《里约热内卢环境与发展宣言》和《二十一世纪议程》—的基础。通过这些国际文件，“可持续发展”成为了多边国际环境法律框架的核心概念，进而影响了近十几年来国际、国内环境保护的立法与实践。这样一个具有基本重要性的概念，自然引起了学术界的广泛关注和争论：很多环境法学者认为它不仅是国内环境法的基本原则，而且还是国际环境法的基本原则；[1]但在国际法学者中间，“可持续发展”作为国际环境法基本原则的地位是被高度质疑的，许多人认为它是政治伦理上的设想，而并不具有法律规范的属性。[2]可以看出，在“可持续发展”是否具有规范价值的问题上，学术界是有不同看法的，而我们该如何理解这些分歧，从哪里着手去厘清“可持续发展”这一概念本身的法律意涵呢？一、多边国际环境法律框架与“可持续发展”概念“可持续发展”概念与多边国际环境法律框架之间具有极为密切的关联。因此，在着手厘清“可持续发展”概念的法律意涵之前，我们有必要简单回顾一下多边国际环境法律框架构建和发展的基本过程。从20世纪60年代开始，随着环境恶化的症状在全球蔓延，人们的环境意识被唤醒，世界各国开始以法律措施来应对这一挑战。在科学家和公众的推动下，各国政府纷纷通过国内立法，力图解决各自面临的环境问题。但是，人们很快意识到，仅仅依靠一国的努力不足以遏止环境恶化趋势的扩大，因为河流、海洋、大气、野生动植物都没有国界。一个国家边界内的重大环境改变可以对边界以外的其他国家领土或者国际区域（例如公海、公空、南极大陆等）的环境造成深刻的影响。这些生态损害，有时明显地长期积累的，没有特定的损害国，也没有特定的受损害国—像温室气体对南极大陆上空臭氧层的破坏即属此类情况。无论是前一类的所谓“跨界污染”，还是后面“区域或全球层次的普遍性环境问题”，显然都难以在国内法框架内得到解决，惟一可以采取的应对方法是开展世界范围的国际合作，而这样的合作必须依靠国际法来实现。作为国际法一个新部门分支的国际环境法，就是在这样的背景下产生和成长的。国际法最初将国际间的环境保护视为两个主权国家之间的潜在或现实冲突问题，而这些问题在很大程度上被认为可以在国际法的传统框架内解决。那些被直接援引或间接类推来用以解决国家间环境争端的国际法规则—它们并不专门适用于国际环境领域，也可适用于国际法的其他领域—构成了早期国际环境法的主要内容。在德国学者的著作中，这一部分国际法规则被称为“相邻法”(Nachbar-recht)[4]从内容上看，“相邻法”包括程序规范和实体规则两大部分：前者涉及的是解决跨国环境争端的方法和程序，如斡旋、调停、调查、和解、仲裁等；后者是相邻国家之间平时相处时应遵循的规则，同时也是发生跨国环境纠纷后用来判断是非曲直的法律准绳。“相邻法”的实体规则，早期主要是通过国际习惯法的不断积累而获得发展的。在这一过程中，实体规则最重要的变化，是从绝对主权的“哈蒙主义”(HarmonDoctrine)[5]向相对主权的“禁止滥用权利原则”的转变—通过1941年美国-加拿大“特雷尔冶炼厂仲裁案”、1949年国际法院审理的“科孚海峡案”、法国与西班牙之间的“拉努湖仲裁案”等一系列重要的国际仲裁和司法判例，源自罗马法的“禁止滥用权利原则”[6]被发展成了“相邻法”最主要的法律规则，用来克服“哈蒙主义”的单边性，缓解因资源和环境压力而引发的越来越多的国际冲突。但是随着情况的发展，人们越来越清楚地认识到，这种对环境问题的早期看法和以传统规则寻求环境问题解决的方式只涉及问题的一部分，而这甚至不是问题最重要的那一部分：即使一国实施的有害行为只对本国环境造成了损害而没有对相邻国家造成不利影响，国际法仍应加以干预；而且国际法还应使任何国家领土管辖以外地方（包括公海、国际海底区域、公空、南极大陆、外层空间和外空天体）的生态平衡得以维持。[7]为实现这些环境目标，国际法的基本制度仍应发挥作用，但同时也必须发展出能够在区域或全球适用的、新的整体性的法律框架。它与被称为“相邻法”的早期制度明显不同，是在多边基础上达成的政策与法律共识，包括基本原则、概念以及环境保护所特有的法律手段。由此我们看到，对国际环境问题的国际法应对，有一个从“相邻法”到“多边国际环境法律框架”的发展路线。多边国际环境法律框架在过去的30多年里取得了令人瞩目的进展。人们通常认为，这一进展过程的阶段性标识是两次联合国人类环境会议，即1972年的斯德哥尔摩会议和1992年的里约热内卢会议。1972年的斯德哥尔摩人类环境会议是多边国际环境法律框架开始建构的标志。在联合国的推动下，斯德哥尔摩会议成为了凝聚共识的平台，会议达成的各项政策性共识通过《斯德哥尔摩人类环境宣言》和《环境行动计划》的形式被固定和表达。这些政策性共识不具有法律上的拘束力，同时也比较原则，因此人们形象地称之为“软法”(softlaw),[8]它们构成了多边国际环境法律框架的“政治和伦理”部分。[9]为了将“软法”性的政策共识落实为法律规则和条约义务，依斯德哥尔摩会议的建议，联合国专门设立了环境规划署，由它和联合国大会一起在未来全球环境行动中扮演“发动机”的角色，推动以多边条约方式进行国际环境保护的“快速立法”。[10]斯德哥尔摩会议之后的20年间，以软法性共识—联合国机制—硬法性条约这种“三位一体”结构为特征的多边环境法律框架，有了令人欣喜的发展。1992年里约热内卢人类环境与发展会议推动多边国际环境法律框架向纵深发展。90年代之后，国际环境法的主要任务是防止臭氧层减少、全球变暖以及保护生物多样性，这些问题的解决离不开广大发展中国家更全面、更深入的参与。而要想获得发展中国家的支持，多边国际环境法律框架就必须作出调整，要更多地反映它们的愿望、重视它们的作用。在许多发展中国家看来，它们所关注的发展问题在斯德哥尔摩会议上被考虑得并不充分，它们担心国际社会对环境保护的关心会使解决发展问题被置于次要位置，担心对第三世界的相当一部分援助资金会被转移用于治理发达国家的环境问题。1992年里约热内卢会议的召开，其目的正是为了协调发达国家和发展中国家在环境与发展问题上的立场，从而在更大范围内凝聚共识。里约热内卢会议的上述努力集中体现在“可持续发展”这一概念的确立上。“可持续发展”概念提示了一种“最优化的而不是最大化”[11]的资源利用模式，可以将维持自然的生存基础与提高不发达国家的生活水平有机结合起来，这表明它不是孤立地看待环境，而是将环境保护视为发展过程的一个部分—正因为“可持续发展”概念具有平衡发达国家和发展中国家需要的效果，在一定意义上构成了国际社会的“最大公约数”，因此人们普遍认为它可以作为多边国际环境法律框架的“拱顶石”(theTopStone)，来统摄自斯德哥尔摩会议以来被宣示的各项国际环境保护原则。[12]毫无疑问，自1992年里约热内卢会议之后，“可持续发展”已成为了多边国际环境法律框架的核心概念，但这种核心地位从法律角度看究竟具有何种意义，还须谨慎判断：它是否像有些学者所认为的那样，当然具有规范价值，是国际环境保护的一项法律规则，甚或是一项国际强行法（juscogens）规则？二、《国际法院规约》第38条与“可持续发展”概念的法律意涵从法理上看，概念的法律意涵须从法渊源的角度来理解和把握—如果“可持续发展”具有规范价值，是一项国际环境法规则，那它就应该表现为特定的法律渊源形式。作为现代国际法的一个分支，国际环境法的法源与国际法的法源是一样的。对于什么是国际法的法源以及法源的范围包括哪些的问题，在国际法理论界有各种不同的理解：持实证主义法学观点的学者将国家意志作为法的出发点，因此他们主张国际法的法源是条约和国际习惯—前者是国家意志的明示表达，而后者是默示表达；[13]持自然法观点的学者则主张在国家法（人定法）之外还有更高律令，这种律令是自然生活和人类生活的客观法，不能为人类意志所改变却可为人类理性所发现，因此他们认为国际法的法源除条约和习惯之外还有一般法律原则、司法判例以及学者学说。[14]分析起来，自然法学在理解“法渊源”时似乎不区分实质渊源和形式渊源，应内化于规范之中的价值目标和作为价值目标外在形式的规范之间并没有绝对的界限。19世纪之前，国际法的理论和实践主要为自然法学说所主导，而19世纪之后实证主义法学比较流行，理论和实践都只承认条约和习惯是国际法的法源。进入20世纪后，理论上开始呈现实证主义法学与自然法两分的局面，这种状态在国际法实践中最典型的反映就是《常设国际法院规约》（后于1945年为国际法院所继承，成为《国际法院规约》，以下简称《规约》）第38条的规定。《规约》第38条是国际法院的法律适用条款，反映了作为国际法适用机关的常设国际法院和国际法院对国际法法源的基本认知，在很大程度上，它也是负责《规约》起草的法学家委员会中两派学者争论和妥协的产物，其具体内容如下：（一）法院对于呈诉各项争端，应依国际法裁判之，裁判时应适用：（子）不论普通或特别国际协约，确立诉讼当事国明白承认之规条者。（丑）国际习惯，作为通例之证明而被接受为法律者。（寅）一般法律原则为文明各国所承认者。（卯）在第59条规定之下，[15]司法判例及各国权威最高之公法学家学说，作为确定法律原则之补助资料。（二）前项规定不妨碍法院“经当事国同意本‘公允及善良’原则裁判案件之权。”[16]鉴于常设国际法院及其继承者国际法院作为“世界法院”和“国际法的适用机关”所具有的重要地位，《规约》第38条目前被普遍看成是对国际法法源的权威列举—当然也是对国际环境法法源的权威列举。在1993年匈牙利与斯洛伐克之间的“盖巴契科夫-拉基玛洛水坝工程”案（theGabcikovo-Nagy-marosCase),“可持续发展”概念第一次在国际法院被援引和争论。[17]在案件中我们看到，国际法院在把握“可持续发展”概念的法律意涵时，其考察的基本思路正是从《规约》第38条所列举的各项法源出发的。这些法源中，条约、国际习惯和一般法律原则常被称为“国际法的正式法源”，而司法判例、权威学说等则被看成是“国际法的其它法源”。三、“可持续发展”概念与国际法的正式法源就目前情形看，“可持续发展”成为法律概念的一个比较确定的渠道，是通过多边环境公约或双边条约的接纳—无论是被规定在条约的前言部分，还是被直接表述在具体条款当中—从而获得法律上的拘束力。里约热内卢会议之后，许多国际环境公约都在前言中或者“原则条款”中写入了“可持续发展”概念。这其中既有全球性的条约，也有区域性协议，既涉及单一环境领域的保护问题，也包括跨部门的环境保护事项。除了环境公约外，一些管理其它国