注重城市科学的基本理论建设

注重城市科学的基本理论建设陈为邦城市科学主要应当研究什么？这是非常重要，但并没有很好解决的大问题。从1984年中国城市科学研究会建立以来，这个问题一直在讨论中。现在需要更好地认识。因为改革开放以来，我国城市发展的实践，已经提出了大量的理论和实际问题。我认为，城市科学主要是由城市经济学、城市社会学、城市规划学这三大学科体系支撑，同时还涉及城市地理学、城市管理学、城市建设学、城市美学、城市生态学等许多学科，是综合性的学科。由各个相关城市学科自己可以解决的问题，不应当是城市科学研究的对象，城市科学应当研究他们之上的综合问题。现在，我们还看不清楚“城市学”的轮廓。在中国建立“城市学”，现在仍然为时尚早，待将来条件成熟时，再研究建立不晚。那么，城市科学需要研究的基本问题是什么？我认为首先需要认真研究城市发展的基本理论，就是城市产生和发展的基本规律。在中国的今天，需要认真研究中国社会主义市场经济条件下城市发展的基本规律。在各个城市，当然需要研究地方政府需要研究的城市问题。但是，从学术建设上讲，无论在高层次，还是在地方，都需要研究基本理论，而这正是这些年来相当缺乏的。新中国建立已经60年，改革开放已经30年，这个时期中国城市发展取得了历史性的伟大成就，我国城市的发展为国家发展作出了历史性的贡献。这其中的实践经验是非常丰富的，是巨大的财富，需要认真总结。中国这样的13亿人口的大国，又是农民大国，在城市发展的过程中，已经积累了宝贵的经验。从这些经验中，应当提升出很好的理论。在庆祝共和国建国60周年的热烈气氛中，我们需要一些思考。因为现在，在社会上（包括城市界），追求物质的潮流实在太强大了，对城市基本理论的研究，如果再不大力提倡和加强，恐怕就有可能逐步被淡化。而中国在快速城市化的过程中，如果缺乏深刻而非肤浅、全面而非片面的科学理论的指导，其实践就难免具有盲目性。这里，我提出几个基本问题，以求共同探讨。一、关于城市城市是什么？这个本来不是问题的问题，却在今天的中国已经成为不能回避的，并且又是认识上相当混乱的一个大问题。城市是以非农产业集中和非农人口集中为特征的地域。集中，是城市的特征。我们可称为实体城市。但是，今天在中国，城市已经不能反映这种集中的本质了。在国家管理上，城市已经完全成为行政区域。比如县级市，就是过去有城有乡的县，领导由县长变成市长。比如地级市，实际就是过去有城有乡的地区，是管理若干县的地区，领导由专员变成市长。至于重庆这个直辖市，实际上是一个既有大城市又有大农村地区的，面积达到8万多km2的省。但有新闻媒体和许多朋友认为重庆是中国最大的城市，因为在实行直辖的当年，重庆的总人口达到3100多万，超过了上海。这实在令人哭笑不得！当然，事实上，上海是中国最大的城市，在1997年上海的城市人口就远超过重庆的城市人口。到2006年，上海的城市户籍非农业人口达到1173万，而重庆全市（行政区）户籍非农人口只有845万。以实体城市而论，重庆中心城区的人口在400多万，而上海在800万以上。为什么出现这种问题呢？！行政区划城市和实体城市现在成为两个概念。在行政区划上，在国家统计、管理和发展的规划安排上，都是行政区划城市的口径。今天，当我们问及某个城市的有关经济社会发展指标时，得到的回答是行政区域城市的，而非实体城市的。你需要实体城市（中心城区）的信息，必须重新提出问题，因为这是完全不同的口径。比如2007年，广西钦州市全市人口是356万，而中心城（市区）的人口只有28.7万。于是，今天，在中国，城市是什么，就让人很不清楚了。城市以非农人口和产业集中为特征的本质被模糊了。基本概念的混乱让有关研究和工作出现模糊。以实体城市为前提的国际国内城市研究和交流就出现某些不便和困难。关系城市的一些研究和讨论，由于有关方面的概念和口径的不同而难以进行。回顾历史，这种区域概念的城市，可能和实体城市（市区）的发展需要直接管辖郊区（发展到郊县），并且不断扩大有关。郊区（县）为实体城市发展提供某些条件，这很正常。但是，实体城市管辖的地区过大，就模糊了城市的本质。实际上，在市场经济条件下，市场的流通是完全可以解决实体城市发展的各种需要的。以区域城市模糊实体城市，利弊得失，需要总结。改革行政区划，正式建立体现实体城市的行政区划，并且纳入国家统计和管理，以反映城市的本质，应当是重要的任务。这也是城市科学的基本理论建设和政府工作的实际需要。二、关于城乡关系新中国建立以后，城乡的对立消失了，差别仍然存在。60年来，这种差别不仅没有消失，并且还有扩大的趋势。新中国在工业化奠基的时期，国家依靠的是广大农民，他们用廉价的农产品全力支撑了国家工业和城市发展。但是在1958年后，本来一体的中国城乡，却被人为的城市户籍制度分割成为城乡两个社会。城市市民享受的许多权益，在乡村的农民却没有，市民和农民成为待遇不同的两类公民。中国完整的社会被分割了——分割成为城乡二元化的社会，一直发展到今天。改革开放以来，市场开始打破了城乡的经济和社会分割，但是城乡二元化制度仍然存在。农村改革取得伟大成就，广大农民直接享受到改革的实惠，这成为我国改革开放成功发展的强大基础。但是，在以后的发展中，由于多方面的原因（比如由于国家发展在征用农民土地方面的有关政策和管理等），许多农民又一次为中国城市和国家的发展付出了重大的代价，但是他们仍然不能享受城市市民的待遇。回顾过去，中国农民为国家多次作出了历史性的巨大的贡献，而他们“二等公民”的地位和处境并没有根本改变。今天，在我们向现代化社会前进的过程中，这种城乡二元化制度已经成为严重的障碍，再也不能继续下去了，成为必须改革的对象。现在，中央明确提出城乡经济社会发展一体化，这是时代的必然，是化解城乡二元化制度的必须，是非常重要的历史责任。城乡关系，是马克思主义的基本理论，在我们国家应当怎么处理?是必须回答的问题。中国城市理论离开城乡关系的研究，是根本不可能进行的。这里，只想提出一个基本问题，就是中国的城乡到底应当如何划分？因为如果连城市和乡村划分都不清楚，又如何在政策上真正去支持村和加快农村的发展呢？！三、关于城市化在新中国建立半个世纪后的2000年，在中共十五届五中全会上，中共中央关于“十五”计划的建议中，第一次提出了城镇化，提出在我国要“积极稳妥地推进城镇化”。这个中国城市发展史上划时代的大事，静悄悄地发生了。此后，中央把解决“三农”问题和推进城镇化结合起来，把城镇化和现代化、工业化、国际化、市场化共同作为国家发展的大战略，胡锦涛同志提出走中国特色的城镇化道路。我国的城市发展真正进入了新时期。这是历史的大变，是历史的大进步！此前的50年，特别是前30年，中国是不实行城市化的。虽然有农民进入城市成为工人，客观上有城市化的进行，但是在国家的整个政策上，是在走一条“非城市化的工业化”的道路：形成和强化城乡二元结构，不让农民进入城市，千方百计把农民稳定在农村，城市户籍制度成为城乡分割的制度保障；“文革”时期大量城市知识青年下乡，更是反城市化的。改革开放以来，市场经济突破了城乡的分割，大量农民进入城市，促进了城市化的发展，城市户籍等有关制度有所松动。但是，在国家发展的总体战略上，仍然是控制城市发展的，特别是控制大城市的发展，作为方针政策仍然继续实施。直到世纪之交，国家才正式提出城镇化，提出大中小城市和小城镇协调发展的方针。在中央提出城镇化后，各个地方积极响应，形势很好。但是，由于国家对城市化在理论、思想、观念和政策等方面都缺乏必要的准备，在对城市化本质缺乏深入系统研究和政策研究的情况下，在实践中，出现了不少问题。比如，“城镇化”和“城市化”这两个基本概念同时出现在全社会（本文也不例外），这在现代中国是非常罕见的。一字之差，有很不同的理解。出现不少模糊认识，比如在早些时候，有的地方提出过什么“农村城镇化，城市现代化”，“山区城镇化，平原城市化”等，有些人认为城市化就是发展提倡大城市，而城镇化重点是提倡发展小城镇。如此等等。当然，现在也不必急于统一，可以在发展中加深认识。特别是由于城镇化率（城镇人口占全部人口的比例）进入了地方发展的计划考核指标，成为官员政绩的内容后，一些地方通过有关办法，如行政区划的调整，扩大市区，使许多农民一夜之间变成城市人口，从而“加快”了城市化的步伐。由于统计口径的问题，一度，我国城市化发展的年平均增长速度达1.4%以上，水份不少，在国家“十一五”规划中才调整下来（要求5年增长4个百分点，年平均增长0.8%）。但实际上许多地方的指标远高于这个要求。现在我国城市化的真实水平到底是多少？！恐怕需要深入研究。一些地方领导还把城市建设发展理解为城市化的基本体现，把建设高楼大厦和大广场、大马路看成城市化的象征。现在也有专家把城市建设的大发展说成是城市化出现了“大跃进”，并且加以批评。如此等等。简单地把城市建设看成为城市化，而看不见城市化是经济社会结构的深刻历史变革过程，在认识上形成了许多误区。更深入一点看，从中央提出城镇化以来，在相当高层的决策和咨询部门中，又出现了夸大城市化动力作用的认识，把城市化的重要性提到非常高的高度，说什么“城市化是解决我国经济社会发展诸多难题的关键”等等。从过去的长期根本不提，突然又提得高而又高，令人费解。直到最近时期，在我国应对国际金融危机的形势下，有专家提出，目前所有刺激措施都有其局限性，唯有加速推进城市化才能使中国经济摆脱危机（见《南风窗》2009年12期），甚至还有专家提出，现在“推进城市化是扩大内需的唯一通道”（见“天益网”），就更令人费解了。许多专家对此则持不同看法。问题何在？基本理论不清楚。城市化的本质是农民成为市民，成为二三产业从业人员。离开今天我国经济困难、城市就业形势相当严峻的现实，谈加快城市化；离开实体经济发展，谈城市化可以带动多少就业岗位的发展，如何刺激经济增长，因果模糊甚至颠倒，又有何意义？！我们看到，正是由于国际金融危机影响，去冬（2008年）今春（2009年）以来的短时期内，我国就有近2000多万的农民工立刻失去（下转第37页）（上接第5页）了工作岗位，使得城市化进程出现明显波动。经济发展是根本，城市化在很大程度上是经济发展的表现和反映，这个城市化和经济发展的战略关系是不能模糊的，更是不能本末倒置的。虽然，我们绝不否定城市化对经济发展具有的重要的动力作用，但是如果过分夸大了这种动力作用，就可能在大战略上出现问题。总之，实践提出：城市化和经济发展的关系是什么？城市化对经济发展的动力作用到底应该怎么认识？城市化的实质到底是什么？对这些根本问题，今天看来并没有完全解决。不然，为什么看法这样不同？基本概念和基本理论的不清楚，导致思想和政策的不清晰，又是如此非常重大的问题。难道还不应当引起我们的注意吗？！今天，在国家层次，城市化已经和工业化、市场化、国际化、信息化并列了，成为了国家基本战略（见中共十七大报告）。然而，国家关于城镇化的基本理论和政策还没有完全成形，往往还是在谈“三农”问题中涉及，这本身就表明了城市思想理论和政策研究的滞后。诚然，这些年，在高层研究部门进行了一些对城镇化的系统课题研究，非常重要，成绩明显。但是，作为国家正式的比较系统和完整的关于城镇化的基本理论和综合政策，仍然没有看到。城市化属于城市发展基本理论范畴，我们在这方面的研究任务是何等的艰巨！中国向现代化的发展，是一个长期的非常复杂和艰巨的过程。城市化，是国家现代化过程的重要内容。如果没有现代的城市思想、城市观念和城市理论，就不可能有现代的城市政策。今天，在全社会，需要加快建立和普及现代城市思想和城市观念。在国家和城市界，更需要大力加强城市科学基本理论的建设。让我们大家共同努力！（作者系建设部原总规划师、教授）我国城市发展的科学跋涉任致远共和国的城市发展，是从1949年起步的。当时毛泽东指出，从现在起，党的工作重心由乡村移到了城市，必须用极大的努力学会管理城市和建设城市。转眼60年了，我国城市发展经历了一个曲折的过程，经过“认识——实践——再认识——再实践”，在付出学费的基础上，巩固成就，总结经验，自觉纠偏，不断前进，走出了一段值得回顾的城市