公共政策之计划生育政策分析

公共政策分析——中国计划生育政策3计划生育政策出台背景计划生育政策具体内容计划生育执行情况及意义施行计划生育政策出现问题计划生育政策执行中出现的偏差政策实施出现偏差解决措施计划生育政策出台背景•中华人民共和国成立后，由于社会安定，生产发展和医疗卫生条件的改善，人民安居乐业，死亡率大幅度下降，人口迅速增长，再加之长期缺乏对人口增长的适当控制，致使人口数量增长迅速。1969年中国人口突破了8亿。但中国政府却错过了在建国后第一次和第二次人口出生高峰期间解决人口过快增长的时机。•从70年代初开始，中国政府对人口增长过快对经济社会发展不利的认识越来越深刻。70年代末，邓小平在总结建国以来社会主义建设经验教训的基础上，深刻分析了中国的基本国情，指出要把人口问题放到国民经济与社会发展的全局中来考察和处理，明确提出中国的人口政策是带有战略性的重大政策。•根据邓小平的这一思想，中国政府把实行计划生育，控制人口数量，提高人口素质确定为一项基本国策，并在《中华人民共和国宪法》中作了明确规定，希望借此可以有效控制人口数量增长过快的情况，巩固社会的和谐与稳定。计划生育政策具体内容•中国的计划生育政策包括生育政策、避孕节育政策、奖励优待政策和限制处罚政策等几个方面，其中生育政策是整个计划生育政策的核心。生育政策的具体内容为：提倡晚婚晚育、少生优生；提倡一对夫妇只生育一个孩子；某些群众确有实际困难，经批准可以间隔几年以后生第二个孩子；在少数民族中也要实行计划生育，具体要求和做法由各自自治区或所在省决定。概括的讲，计划生育就是指有计划的调节人口的增长速度，使之与经济发展水平相适应。计划生育执行情况•1980年9月，中共中央发表《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，提倡一对夫妇只生育一个孩子。随后开始实施计划生育政策。•1982年2月9日，中共中央发出《关于进一步做好计划生育工作的指示》（中发[1982]11号），具体规定了生育政避孕节育政策、奖励政策、限制政策等。这一政策一直持续到现在。同年9月，中共十二大把实行计划生育确定为基本国策，同年11月后写入新修改的《宪法》，规定：“夫妻双方有实行计划生育的义务。”•1984年中共中央提出生育政策调整，各地普遍实行了农村独女户可以生育第二个孩子。•1991年中共中央、国务院做出《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》，明确贯彻现行生育政策，严格控制人口增长。计划生育执行情况•1995年3月，中央发布《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》，指出人口与计划生育工作的主要任务将转向稳定低生育水平、提高出生人口素质。•2001年12月，九届全国人大常委会第二十五次会议审议通过了《中华人民共和国人口与计划生育法》，计划生育基本国策有了国家基本法律的保障。《人口与计划生育法》以及《计划生育技术服务管理条例》、《社会抚养费征收管理办法》的颁布和地方条例的修订实施，标志着人口和计划生育工作全面进入依法管理、优质服务的阶段。•2009年4月29日，国务院第60次常务会议通过《流动人口计划生育工作条例》，自2009年10月1日起施行。计划生育执行意义•计划生育政策在1982年正式实施至今的40余年里取得了比较显著的成效:中国人口过快增长的势头终于被成功遏止住，中国的人口出生率和自然增长率迅速下降，生育率由70年代的5.4下降到目前的1.8左右，根据有关部门的估算因计划生育而少出生的人口为3.38亿，由此为全社会节省了数以万亿计的抚养费用；与此同时，社会资源得到了更好的利用，人口素质得到了提高，缓解了教育、医疗、就业等方面的压力，家庭生活水平较之以前有了改善，解放了妇女生产力，促进了妇女地位的改善和提高，人民的健康水平也在不断提升，人口死亡率呈下降趋势，平均寿命提高。此外自然资源和社会资源得到了有效的保护，实现了可持续发展。•计划生育政策实施中取得的成效是显而易见的，但其产生的后果极为复杂，对中国社会的各个方面都有着极大的影响和冲击，计划生育政策的实施引发了一系列问题，并且在政策执行中出现了偏差。各族人口增长比例不协调男女性别比例失调失独老人问题人口比例失衡其他施行计划生育政策出现问题•1.各族人口增长比例不协调•少数民族增长快于汉族，从1953年占全国人口6.06%，到1964年的5.78%、1982年的6.7%，1990的8.04%、2000年的8.41％、2010年8.49%。少数民族人口增长的另一个原因是因为对少数民族在就学等方面的优惠政策，少数民族和汉族结婚的后代大部分登记成少数民族，无论其少数民族血统的多寡。从一定角度来讲，这种情况与各名族平等的宪法要求相抵触。施行计划生育政策出现问题•2.男女性别比例失调•由于受中国重男轻女的传统思想的影响和中国农业大国的国情，我国在施行计划生育政策后，男婴比例迅速增加。2005年出生的人口男女性别比已经达到118.9:100，男性比女性多20%。这种性别的严重不均衡可能会在未来的二三十年之内导致严重的社会问题，而现代化社会让女性有能力拒绝婚姻，会让问题更雪上加霜。•“90后”在达到婚龄时，将会有10%的男性不能成婚，2020年中国娶不上媳妇的光棍将达3000万至3500万。施行计划生育政策出现问题•3.失独老人问题•由于采取计划生育，现在多数家庭只有一个孩子，但是在现实生活中由于天灾或人祸，独生子女死亡后，其父母便成为失独老人。尽管政府允许他们可再生育，但因年纪、健康、经济或者已经绝育等原因，多数失独老人都无法再生育，最后失独老人的生活和养老难以保障。•据中华人民共和国卫生部发布的《2010中国卫生统计年鉴》，中国“失独”家庭已超过100万户。施行计划生育政策出现问题•4.人口比例失衡•首先计划生育政策造成中国“四二一”扭曲型家庭结构（意即四名祖父母与二名父母皆由一名独生子女扶养），有了孩子的年轻夫妇背负的抚养负担更为沉重。•其次，社会高龄化问题日益严重，严重制约社会发展。施行计划生育政策出现问题•除此之外城乡户籍对待不平等、女婴的不公平待遇、剥夺公民生育权利等皆是施行计划生育政策所引发的问题。附加型政策执行照搬式政策执行替代性政策执行选择性政策执行观望性政策执行21计划生育政策执行中出现的偏差•强制绝育手术行为（附加型政策执行）•部分地方政府为控制新增人口，在年轻夫妻生育过一个孩子后，以为初生儿开具出生证明为要挟，强制要求双方中的一方接受绝育手术。这种行为是没有任何法律依据的，但在实施过程中，很多当事人难以与政府对抗，被迫接受手术。这种附加性的执行做法已经触犯了我国的法律。计划生育政策执行中出现的偏差•以罚代规（替代性政策执行）•计划生育政策施行的本意是希望通过计划生育控制我国人口，缓解我国人口压力，但是在实际实施中，很多地方政府用罚款的方法（现已将计划生育罚款改名为社会抚养费）来替代计划生育，只要拿得起罚款就可以生二胎，甚至是三胎四胎。不仅如此，在上交罚款之后，没有任何收据发票，超生的孩子并不能获得和一胎相同的待遇，户籍的问题无法解决。以罚代规不仅曲解了计划生育政策的本意，也成为了一些公职人员滥用职权谋求私利的手段。而很多农村的村民认为超生罚款是国家提倡的，交了罚款就能生孩子。计划生育政策执行中出现的偏差•托关系生二胎（观望性政策执行）•一些地区的计划生育政策执行的不彻底，在上级不严格监管的情况下对超生问题睁只眼闭只眼，想生二胎的当事人给计生人员送送礼，就可以继续生孩子，在上级严查的时候，才严格执行政策。这种朝令夕改的做法，蔑视的国家政策的威严性，也让违规的人有机可乘，甚至出现贪污受贿的现象。计划生育政策执行中出现的偏差•只重处罚不重预防（选择性政策执行）•我国的计划生育政策不单单只包括生育政策、和限制处罚政策，还有避孕节育政策及奖励优待政策，但在实际实施中多数地方政府只注重对生育政策和限制处罚政策的重视，严格控制人口，在有超生的情况下即刻进行处罚，而忽视对独生子女家庭的奖励，及对避孕节育工作的宣传及落实。这种选择性执行的现象，让人们无法感受政策的优越性，只是在其压制下实施，不能化被动为主动，从根本上改变生育观。中华人民共和国人口与计划生育法第二十三条国家对实行计划生育的夫妻，按照规定给予奖励。某地方政府出台条条例：（一）每月发给10元独生子女父母奖励费．奖励费自领取《独生子女父母光荣证》之月起发至其独生子女满十八周岁止；（二）独生子女父母，女方年满五十五周岁，男方年满六十周岁的，每人享受不少于1000元的一次性奖励；（三）已婚育龄夫妻按照规定可以生育第二个子女，但书面表示不再生育的，由各自所在单位或者乡镇人民政府、街道办事处给予表彰，并给予每人不少于500元的一次性奖励。（四）独生子女发生意外伤残致使基本丧失劳动能力或者死亡，其父母不再生育或者收养子女的，女方年满五十五周岁，男方年满六十周岁的，所在区、县人民政府应当给予每人不少于5000元的一次性经济帮助。计划生育政策执行中出现的偏差•强制引产堕胎现象（照搬式政策执行）•计划生育政策的实施是为了让人类和谐的生活，但在实施中却出现了许多不和谐的现象。有些政府为了完全达到上级政府的要求，控制人口数量，做好计生工作，在当事人没有能力承担计划生育罚款的情况下，强行对孕妇进行引产或堕胎手术，对孕妇及其家人造成极大的心理伤害。这种只知照搬政策的执行方式，让遭遇此不幸的当事人产生极大的仇恨，遭受极大的痛苦。陕西安康孕妇遭强制引产事件是2012年6月4日因陕西省安康市镇坪县曾家镇渔坪村孕妇冯建梅无法支付超生二胎的四万元罚款，而发生的一起被镇坪县计生部门强制引产的非人道事件。孕妇冯建梅体内胎儿已经发育7个月，接近成熟。事件发生一周后，孕妇冯建梅和失去生命的胎儿的合影照被上传到网络后，引起网民强烈愤怒。6月14日,安康市政府初步决定，对镇坪县人口和计划生育局局长江能海、镇坪县曾家镇人民政府镇长陈抨印、镇坪县曾家镇人民政府人口和计划生育办公室主任龙春来停职调查，待事件查清后对相关人员严肃追究法律和纪律责任。提高政策质量，完善政策内容提高执行能力，加强队伍建设加强宣传力度，增强执行透明度强化监督机制，健全行政问责制计划生育政策执行中出现偏差的解决措施公共政策执行偏差的解决措施•(1)提高政策质量，完善政策内容。•公共政策反映了国家意志和民众意愿，公共政策只有体现民意、反映民情才能被社会公众所认同。因此，对于我国的计划生育政策在实施中出现的问题，应结合我国当今人口实际情况不断优化执行策略，对计生政策中存在的失灵进行有效的控制，减少执行偏差。•2013年计划生育新政策：开放二胎。公共政策执行偏差的解决措施•(2)提高执行能力，加强队伍建设。•公共政策执行其最终效果与执行者的素质密切相关，防止政策执行偏差，更需着力提高执行者的素质和能力。首先要提高执行人员政治素质和思想觉悟，强化其整体观念、法治观念，增强其道德意识和自律精神，只有树立正确的价值理念，才能纠正政策失灵的现象。二是提高执行主体的专业知识和技能水平，通过不断完善公务员培训机制，建立一支德才兼备的人才队伍，并将这种培训制度与其奖惩、提拔等相挂钩，确保考评起到应有的效果。公共政策执行偏差的解决措施•(3)强化监督机制，健全行政问责制。•科学的政策内容是政策有效实施的前提，而有力的监督机制则是政策完善的保障，针对我国计生政策执行的现状，首先，要加强执行机构的内部监督，推行相互监督及上下级垂直监督体制，选拔任命独立的监督人员。其次，进一步完善外部监督制度，推行群众、新闻媒体对政策执行的公众监督，推广网络、电子政务等监督方式，鼓励民众献言献策，确保外部监督体制的权威作用。最后，还应健全责任追究制度，明确细化执行主体的职责范围，规范问责制度，增强执行者的责任意识和危机意识，提高政府执行力度。公共政策执行偏差的解决措施•(4)加强政策宣传力度，增强执行透明度。•一是不断完善公共政策传播机制，在计划生育执行中要提高民众的参与度，加大电视、网络等舆论工具的宣传力度，利用新闻媒体及时对政策实施进程展开跟踪报道，使民众从观念上接受计划生育政策。二是完善民众参与及