公共政策制定的原则

公共政策学2第七章公共政策制定本章要点●公共政策制定的基本原则●公共政策制定的程序●政策合法化及其作用●政策合法化的主体及其权限●政策合法化的过程或程序3第1节公共政策制定一、公共政策制定的含义所谓公共政策制定是指针对某个政策问题提出，论证并抉择解决方案的整个过程，一般包括目标确立、方案设计、方案评估和论证、方案抉择这样几个相互关联的环节。41.信息完备原则信息是政策制定的基础和依据。政策制定实际上就是一个与政策有关的信息的输入——处理(规划方案)——输出的过程。信息的搜集、加工和处理，贯穿于政策制定的整个过程。政策的科学性是与信息的全面性、真实性成正比的。信息越全面、准确，政策制定就越具有科学性。二、公共政策制定的原则5二、公共政策制定的原则2.系统协调原则在政策制定时，要从系统论的观点出发，进行综合的分析。要将整体利益与局部利益、内部条件与外部条件、眼前利益与长远利益、主要目标与次要目标相结合。要注意各项政策之间的相互联系、相互影响、相互制约关系，从而使各项政策成为一个有机整体，相互支持，协调配套。63.科学预测原则所谓科学预测，就是在正确的理论指导下，按照科学的原则、程序和方法对未来情况进行估计的活动。政策制定中只有运用科学预测，对于未来条件变化、方案执行结果及其影响等方面进行预测分析，才有可能制定出正确的政策，避免政策失误。二、公共政策制定的原则7二、公共政策制定的原则4.现实可行原则政策总是要付诸实施的，要实施就得具备实施的现实条件，即具有可行性。而政策问题的决策，包含了诸多复杂的因素，只有通过综合的全面的可行性分析，才能得出方案是否可行的结论。85.民主参与原则政策制定中的民主原则首先就体现在政策是否能真正反映人民的要求和愿望，是否能最终使群众获得利益。其次要求政策能保障人民在国家政治、经济、文化生活等各个领域中，享有同等的权利和利益分配；再次是要重视发挥专家智囊团的作用。二、公共政策制定的原则9二、公共政策制定的原则6.稳定可调原则政策既要保持连续性和稳定性，考虑与原有政策的衔接或过渡，避免朝令夕改，大起大落；又必须随环境的变化而做出相应的调整与变动，在政策制定时要从长远出发，给政策留有余地，并准备好应变措施。10三、公共政策制定的过程程序上讲，公共政策制定包含目标确立、政策方案设计、评估论证方案和方案比较与抉择四个相互关联又相互区别的阶段或环节。目标确立方案设计评估方案方案抉择11（一）政策目标的确定政策目标是决策者期望通过政策制定和实施所要达到的社会效果。1．政策目标的作用(1)政策目标是政策方案设计和优选的基础依据(2)政策目标是政策方案执行的指导方针(3)政策目标是政策绩效评估的参照标准12（一）政策目标的确定2．政策目标的有效性(1)政策目标的具体明确性(2)政策目标具有前瞻性(3)政策目标具有可行性(4)政策目标具有协调性(5)政策目标与手段的统一13区分目的和目标特征目的目标1.目的明确宽泛地:要提高卫生保健的质量具体的:要将医生人数增加10%2.术语的定义规范的:卫生保健的质量是指能否获得医疗服务可操作:卫生保健质量是指每10万人拥有的医生数3.时间的限制不明确:在将来---明确的:在2010-2015年间4.衡量的方法非量化:充分的医疗保健需量化:每千人中参保人数5.目标群体宽泛的:需要照顾具体的:年收入低于5000元14目标—手段结构图一级二级三级目标手段目标手段目标手段15【案例】西部大开发政策协调东西部经济均衡发展增加西部资金投入改善西部投资环境扩大对外对内开放吸引人才和发展科技教育加大建设资金投入优先安排建设项目加大财政转移支付加大金融信贷支持16（一）政策目标的确定3．澄清和确定政策目标的困难(1)价值因素政策目标在很大程度上取决于政策制定者的价值判断。而不同政策制定者由于受社会经济和政治地位、利益偏好、伦理道德、传统习俗、历史因素等的影响，会有不同的价值观，这给政策目标的确定带来相当大的困难。17（一）政策目标的确定(2)政治因素公共政策从某种程度上说是政治过程的产物，而不是个人行为决定的结果。各种不同的利益集团会从自己的价值观念和利益需求出发，向决策系统施加各种压力，竭力操纵政策目标的选择，增加了政策目标确定的难度。18（一）政策目标的确定(3)多目标间的冲突在政策目标系统中，主要目标和次要目标、长期目标和短期目标、定性目标和定量目标、经济目标和社会目标错综复杂地交织在一起，它们之间会有一定的冲突和矛盾，到底如何取舍，怎样分清目标的主次轻重，成为确定政策目标的一个难题。19（二）备选方案的设计备选方案是指决策者用来解决政策问题、达成政策目标的手段、措施或办法。1．政策方案的轮廓设想：运用创造性思维，设计出多种实现政策目标的思路和轮廓方案。（１）为实现既定的政策目标。大致可提出多少个可能的政策方案；（２）将各方案的轮廓要勾画出来，并进行初步设计，内容包括行动原则、指导方针、发展阶段等方面。20（二）备选方案的设计政策方案轮廓设想过程中要注意的问题：（１）政策方案整体上的全面性与多样性。（２）政策方案彼此间的互斥性。（３）政策方案设想上的创新性。21（二）备选方案的设计2．政策方案的细化设计：对初步设想的方案进行具体加工，使之成为决策时讨论的对象。（１）对在轮廓设想阶段初步提出的方案加以筛选；（２）对初步选出的方案加工细化。22（二）备选方案的设计细化设计阶段应当遵循以下几条规则：（１）实用性（２）可操作性（３）细致性23（二）备选方案的设计3.备选方案产生的方法（1）无所作为（保持现状）分析法。为了在各种方案中作出抉择，必须弄清每一种备选方案改变现状的有效性程度；而首先需要弄清所要采取的一项行动会出现什么情况，不采取这项行动又会出现什么情况。为了作出这种判断，必须对无所作为（保持现状）方案下功夫加以分析研究。24（二）备选方案的设计（2）快速调查法。分析者应有一个交往的网络，与你的同事、同学、朋友或其他人士保持接触，通过交谈、拜访或电话联系，征询交往网络中的人员的意见，尤其是注意其他政策分析者、专家和从事相关领域的政策执行或制定官员的意见；这种快速调查的范围也包括记录、分类和整理在各种会议上人们提出的解决相关问题的建议等。这种快速调查可能会产生大量的备选方案的建议，使你获得解决问题的一些思路。25（二）备选方案的设计（3）文献评论法。在备选方案的搜寻中，忽视文献评论将是一个错误。公共政策研究的文献（杂志和书籍）可能记载着解决相关政策问题的备选方案或案例分析；问题所在的实质领域（如住房、教育、环保等）的文献也可能记载其他地方解决相同或相似问题的尝试。26（二）备选方案的设计（4）类比法。类比的方法既被用于界定问题，也被用于查明问题的解决办法。通过检查以前被解决了的问题与现有问题之间存在的类似性，我们可以发现一些解决问题的办法，这正是类比方法的依据。27（二）备选方案的设计（5）头脑风暴法。它是一种会议技术，经常被用来查明问题的解决办法。其范围涉及从非正式的、快速的、为特定问题工作的职员会议到更正式的职员、专家和咨询者的会议，4-12人组成的团体最佳。使用这种方法要遵循“判断后置”的原则，对观点的评估要在产生理念阶段之后进行。28（二）备选方案的设计（6）理想方案对照法。我们先提出一个理想性方案，然后加上一些约束或限制性条件，看看是否可以接受的备选方案仍然存在着，这对于我们设计通向理想的备选方案和更好地界定偏好是有益的。通过检查与理想方案的距离，分析者可以找到解决问题的较好方案。29【模拟练习】头脑风暴法讨论会要求：分小组自由讨论。为解决下述问题，各小组提出至少十个用一句话表述的方案，不用考虑限制因素及其外部性。尽量使提出的各项方案互不相同，而且所有方案都直接针对问题的解决。问题：我国多数城市居民对垃圾分类收集的参与度不高，仍然沿袭混合丢弃垃圾的传统习惯，这加大了对垃圾进行资源化、无害化处理的成本。30（三）政策方案的评估1．政策方案价值的评估主要是对政策方案进行价值分析。它所要回答的主要问题是：为什么设计这一方案?与政策目标是否一致?为了谁的利益?期望达到什么结果?优先考虑的问题是什么?值不值得为这些目标去奋斗?31（三）政策方案的评估2．政策方案效果的评估对一个政策方案将会产生的效果进行预测和分析，来决定该政策方案的取舍。政策效果既包括正面效果，也包括负面效果；既有经济效果，也有社会效果；既有物质方面的效果，也有精神方面的效果。要对产生的各种效果进行综合评估、权衡利弊，来选择那些能产生积极、正面、预期效果的政策方案。32（三）政策方案的评估3．政策方案风险的评估不同的政策方案有着不同的风险程度，必须对各个备选方案风险的强弱程度、防范性措施的准备程度进行预测评估，以选择出那些在类似条件下风险相对较小的方案。33（三）政策方案的评估4．政策方案可行性的评估(1)技术可行性这是从技术的角度衡量公共政策是否能够实现预期的政策目标。这一标准包括两层含义：一是是否具备实施某项政策方案的技术手段，使政策目标的实现成为可能；二是在现有的技术水平或方法论上达成政策目标的可能性有多大，即能在多大程度上实现政策目标。34（三）政策方案的评估(2)经济可行性经济可行性包括两个方面的内容：一是某一备选方案占有和使用经济资源的可能性，进而实现政策目标的可能性；二是实施某一政策方案所花费的成本和取得的收益比较是否划算。35陕西宁陕县免费教育靠上级的财政账本7.4万人口，地方财政收入3075万元（2010年数据），这是陕西安康市宁陕县的家底。作为国家级贫困县，宁陕率先实现15年免费教育，即学前3年、义务教育9年、高中3年学费全免。“贫困县15年免费教育”消息传出，引发好评如潮。【数据】支出：2010年，宁陕县为教育共投入6781万元。收入：2010年，宁陕县可用财力4.8233亿元，其中：本级财政收入3075万元税收返还收入335万元债券、上年结余等收入3393万元一般性转移支付补助收入1.9859亿元专项转移支付补助收入2.1571亿元债务：1.37亿元。思考：应如何评价宁陕县的15年免费教育政策？36（三）政策方案的评估(3)政治可行性公共政策形成于政治舞台，必须接受政治考验。如果一项政策得不到决策者、政府官员、利益团体或者普通公众的支持，那么该项政策被采纳的可能性就很小。即使被采纳了，成功执行的可能性也很小。37（三）政策方案的评估政治可行性分析的内容（梅尔茨奈）：涉及的人物：关心这一问题的个人或团体是些什么人？他们可能会支持还是反对该项政策？信仰和动机：每个人物所相信的问题和需要解决的问题是什么？所涉及的人物需要的和想要的是什么？对策：所涉及的人物会用什么办法达到其目的？效果：哪些人物最能够和最可能达到他们想要达到的目的？地点：决策将由谁或在什么组织内作出？什么时间地点？38（三）政策方案的评估(4)行政可行性即行政管理的可操作性，在行政管理层面上能否加以贯彻执行。行政可行性的具体标准包括：权威、制度约定、执行能力、组织支持等。39（四）政策方案的抉择1．政策方案抉择的标准（１）效益：某一特定方案能否实现所期望的行动结果，即目标。常常按提供产品或服务的数量或它们的货币价值来计量。（２）效率：为产生特定水平的效益所要付出的努力的数量。它的计量方法有单位产品和服务的成本，或者单位成本能提供的产品和服务的数量。（３）充分性：指特定的政策效益满足引起政策问题的需要、价值或机会的有效程度，它明确了对政策方案和有价值的结果之间关系强度的期望。（固定成本、固定效益、变动成本-变动效益、固定成本-固定效益）40（四）政策方案的抉择（４）公平性：是指政策效果与成本在社会中不同群体间被公平或公正地分配，包括横向公正和纵向公正。（所有人福利最大化、帕累托改进、净收益最大化、弱势群体收益增加）（５）回应性：指政策满足特定群体的需要、偏好或价值观的程