柏良泽：中国基本公共服务均等化的路径和策略

柏良泽：中国基本公共服务均等化的路径和策略2011-01-13|访问次数:205|编辑：rky|【大中小】柏良泽中国人事利学研究摘要:本文探讨了基本公共服务及其均等化、基本公共服务均等化的标准及其确定依据、现行制度安排与均等化目标的关系、实现基本公共服务均等化的路径和策略等基本问题。文章认为，基本公共服务是普适性公共服务，是公共服务的基础层次;政府提供的基本公共服务只是公民个体基本生存和发展的必要条件;均等化是基本公共服务的内在要求，只有基本公共服务才有均等化的问题;基本生存和发展必要条件的标准、基本公共服务的标准、基本公共服务均等化的标准是同标准;均等化的制度设计只有针对公民个体才具有叫比性，个体的基本生存和发展必要条件具有超越性和独立性，是确定基本公共服务均等化标准的依据。基本公共服务均等化需要从公民个体的角度加以度量，现行基本公共服务制度和财政制度是从共同体的角度来安排的，以共同体为本位的制度安排上的广覆盖，解决小了公民个体之间叫比性问题，等于采用非均等化或差异化的手段来实现均等化的目标，囚此，现行制度安排形成的路径和策略与均等化的目标是小致的。中国实现基本公共服务均等化，应该以公民个体基本生存和发展必要条件作为确定基本公共服务标准的依据，超越民族、种族、身份、党派、地域、城乡、群体的差异，在公民个体之间建立具有叫比性的基本公共服务标准，丙造基本公共服务制度，建立真止意义上的公共财政制度，完善基本公共服务机制;按照总体规划、量入为出、先急后缓、逐步提升的原则选择实现基本公共服务均等化的策略关键词:基本公共服务；均等化；路径；策略实现基本公共服务均等化，是现代政府的重要职责。由于政治理念、体制背景、文化传统及发展阶段的差异，各国在实现基本公共服务均等化过程中选择不同的路径和策略。在理性思考的基础上，根据中国国情，借鉴国外经验，探讨逐步实现基本公共服务均等化的路径和策略，具有重要的理论和现实意义。一、对基本公共服务及其均等化的理解公共利益、公共空间、公共服务都是相对的概念。提供公共服务的主体不限于政府，在一定公共空间范围内，具有公共性的组织按非市场规则所提供的服务，便可称之为公共服务。共同体工的边界决定公共空间的边界。划分公共服务的层次，最简捷的办法是依据共同体的层次进行，共同体的层次越高，公共性越强，公共服务越具有基础性或基本性。公共服务根据共同体的范围可作广义解释，但按通常的理解，是指作为国家共同体的组织机构——政府提供的公共服务。公共服务大致可以划分为普适性的和补救性两种类刑。其中，普适性公共服务面向共同体全体成员，人人都有机会享用;补救性公共服务面向弱势群体，只有特定群体才能享用。基本公共服务是国家共同体的组织机构——政府提供的、全部公共财政付费或适度补贴的、旨在提供基本生存和发展必要条件的、公共性层次较高的、覆盖全社会的、标准和规格划一的、人人有机会享用的公共服务。简单地说，基本公共服务就是普适性公共服务，是公共服务的基础层次，主要包括基础教育、公共卫生、公用事业和社会保障领域的事务。补救性的公共服务除了需要政府免费提供之外，其他特征与基本公共服务相反，属于非基本公共服务的范畴。如对免除学杂费后买不起比本的学生，政府要提供比本;对缴纳不起基本医疗保障费用和负担不起医疗费用的，政府要实施医疗救助;对麻风病、艾滋病、地方病，政府要实行特殊救治;对遭受灾害的群众，政府要实施救助和帮助;对农村居民中无法定抚养义务人，无劳动能力，无生活来源者，政府要负责吃饭、穿衣、居住、医疗、丧葬等五保供养。政府提供公共服务，主要出于政治、道德、财力和效率等方面的考量。但在市场经济条件下，政府是责任政府的同时又是有限政府，从一般意义上来说，政府提供的基本公共服务只是个体生存和发展的必要条件。而不是充分条件。政府提供基本公共服务的基本假设是绝大多数人能够通过市场行为实现自食其力。个人需要在政府提供基本生存和发展条件的基础上，再通过自身的努力才能达到基本的生存和发展状态。工基本生存和发展状态是民生的核心问题，解决民生问题需要包括政府在内的所有社会力量的共同努力。政府关注民生，不是包揽关系民生的所有事务，而是为民生提供必要条件。公共服务只解决基本生存和发展问题，其中，基本公共服务提供基本生存和发展的必要条件，非基本公共服务保证生存和发展的基本状态。经济调节、市场监管、社会管理、公共服务都是政府的重要职能，都对解决民生问题起作用。但各项职能都是有边界的，公共服务同样也是有边界的。在基本公共服务与非基本公共服务之间存在此消彼氏的关系，如果基本公共服务到位，非基本公共服务的负担自然会减轻;反之，到处都会有需要救助的社会特殊群体，非基本公共服务的范围会无限扩大。因此，界定基本公共服务的性质和范围，将为政府确定公共服务基本责任边界提供依据。如政府要保证所有公民按受基础教育，但不保证所有公民按受高等教育。对特殊群体来说，政府仅仅提供基本公共服务是不够的，因为政府虽然提供基本生存和发展的必要条件，个体还是无力达到基本生存和发展状态，需要再提供基本公共服务之外的补救性公共服务。因此，对特殊群体政府要担负特殊或额外的责任，需要为其生存和发展提供充分条件。如同现代化概念一样，均等化是个过程。“均等化”是使受益者均质、同等受益的过程。但是，是不是所有公共服务都要实现均等化，目前认识十分模糊。基本公共服务均等化概念不同于公共服务均等化概念。一方面，由于补救性公共服务体现的差异性，使得公共服务均等化的概念不成立；另一方面，硬性强调公共服务均等化，均等化的基准就会由一般基准变为特殊基准，即由基本生存和发展必要条件变为基本生存和发展状态，一般人的自身努力就会被轻视，每个个体有理由要求政府找齐与他人不平均的部分，导致政府行为代替个人努力。在一般意义上，政府提供基本公共服务的目标是为所有公民提供基本生存和发展的必要条件，基本公共服务均等化就是基本生存和发展必要条件的均等化，不是基本生存和发展状态的均等化。如果将基本公共服务均等化理解为基本生存和发展状态的均等化，补救性公共服务的范围就会无限扩大，政府将担负无限责任。基本公共服务具有普适性，人人有机会享用，必然要求实现均等性；非基本公共服务面对特殊群体，随机满足不特定需求，必然要求体现差异性。基本公共服务提供个体基本生存和发展的必要条件，有可能做到均等地设计和度量；非基本公共服务提供个体生存和发展的充分条件，没有可能做到均等地设计和度量。基本公共服务旨在按照相同幅度为每个公民提供基本生存和发展的必要条件，呈现平均垫高效应;非基本公共服务旨在消除特殊群体与基本生存和发展条件的差距，呈现差异填平效应。特殊群体之间存在差异，之间也必然存在差异。因此，只有基本公共服务才存在均等化的问题，才具有均等化的要求，才具各均等化的条件。反过来说，只要提“均等化”，一定是指基本公共服务，因为要求均等化的一定是具备条件的事务。因此，完全可以说，均等化是基本公共服务的应有之义。基本公共服务的主要特征是标准和规格划一，即政府根据经济社会发展状祝对所有社会成员提供同一标准和统一规格的公共服务。对均等化的标准如何确定，国内外学者有不同看法。国内对基本公共服务均等化标准大致有三种理解，即最低标准、平均标准和相等标准。但是标准的确定是以基本生存和发展条件，还是以基本生存和发展状态来确定，是针对区域、身份来确定，还是针对公民个体来确定，并没有清晰的认识。基本生存和发展条件与基本生存和发展状态是两个不同的概念。基本生存和发展条件包括必要条件和充分条件，对一般人来说，政府只通过基本公共服务提供公民生存和发展的必要条件，而达到基本生存和发展状态的充分条件则需要个人来提供。对特殊群体来说，政府不仅要通过基本公共服务提供生存和发展的必要条件，还要通过补救性公共服务提供生存和发展的充分条件，使之达到基本生存和发展状态。基本生存和发展状态应该理解为当地平均生活水平，指个体具各基本生活设施和条件，衣、食、住、行、生、老、病、死等都有保障。用基本生存和发展状态来确定基本公共服务的标准显然不可行，一方面，如果将基本生存和发展状态理解成当地平均生活水平，达到基本生存和发展状态并非易事，需要个体艰辛的努力才能实现。如果将基本生存和发展状态作为衡量基本公共服务的基准，那么，政府将担负十分繁重的责任。政府只能担负使特殊群体达到基本生存和发展状态的责任，不可能担负全体公民达到基本生存和发展状态的责任。因此，以基本生存和发展状态作为衡量基本公共服务的基准，均等化的标准太高了。另一方面，如果将基本生存和发展状态理解成当地平均生活水平，由于城乡之间、地域之间的平均生活水平各异，均等化将无从实现。由于地理条件、文化传统、经济基础、发展阶段、个人票赋等方面的差异，城乡之间、地域之间、群体之间的差距将永远存在。从生存和发展状态的角度，在市场经济条件下，贫富差距、城乡差距、地域差距的存在不可避免，而且合理的差距也是社会公平的体现。既然生存和发展状态的差异不可避免，基本生存和发展状态的均等化就无法实现。公共服务可能起缩小生存和发展状态差距的作用，但解决不了生存和发展状态差距问题，也不能将解决生存和发展状态差距问题作为公共服务的目标。基本生存和发展状态的差距具有客观性和合理性，因此，以基本生存和发展状态作为衡量基本公共服务的基准，均等化的标准无从寻找。如果将基本公共服务功能定位在为公民提供基本生存和发展的必要条件，那么用这种必要条件作为确定基本公共服务的标准是可行的。在理论上，基本生存和发展的必要条件的基准一定低于基本生存和发展状态的基准，因此，以基本生存和发展的必要条件为基准确定基本公共服务的标准，既符合基本公共服务的功能定位，又不至于使政府的公共服务负担过重。同时，公共服务虽然不以解决生存和发展状态差距为目标，但基本公共服务必须以提供基本生存和发展必要条件为目标。从保障生存和发展权的角度，每个公民都应该具各同等的基本生存和发展必要条件，因此，基本生存和发展的必要条件具有超越性和独立性，可以超越民族、种族、身份、党派、地域、城乡、群体，可以独立于不同生存和发展状态。由基本生存和发展必要条件的超越性和独立性决定，确定基本生存和发展条件的标准在技术上变得可行。根据社会经济发展状祝，完全可以确定哪些条件是公民生存和发展的必要条件，并且随时代变化适度调整。由基本公共服务的普适性决定，基本生存和发展必要条件的标准就是基本公共服务的标准，进而也是基本公共服务均等化的标准。能够确定基本生存和发展必要条件的标准，就能够确定基本公共服务均等化的标准。可以说，基本生存和发展必要条件的标准、基本公共服务的标准、基本公共服务均等化的标准是同一标准。关于基本公共服务均等化的标准是针对区域、身份来确定，还是针对公民个体来确定的问题，在我国几乎没有人认真讨论过。如果基本公共服务均等化的目标是正确的，前面对基本公共服务及其均等化所阐述的观点是成立的，针对地域或身份来确定均等化的标准，就永远不可能实现均等化的目标。原因很简单，按照地域或身份设定均等化的标准，只能是区别对待的标准，在区域内或群体内可能形成均等化的标准，但不可能在全国范围内形成普适性的均等化标准。针对公民个体确定均等化的标准，才能超越民族、种族、身份、党派、地域、城乡、群体的差异，形成真正具有普适性的标准。根据经济社会发展状祝，从一个公民个体的角度，分析其正常生活所需要的素质、体质、宜居、出行、健康等必要条件，分析其患病、伤残、失业、衰老时生存和发展的必要条件，不仅可以划定基本公共服务的范围，也可以确定基本公共服务的普适性标准。基本公共服务均等化体现为政府超越民族、种族、身份、党派、地域、城乡、群体的差异，为每个公民提供均等的基本生存和发展必要条件，但井不意味着政府对每个人都提供相同数额的资金投入。确定政府对基本公共服务的投入，有两种方式:一是无条件投入。政府免费提供的基本公共服务标准一旦确定，政府必须无条件投入资金。如政府保证急症病人30分钟得到救护这一均等化标准是一定的，虽然不同地理条件下政府的投入是不同的，政府必须无条件投入。如免除义务教育学杂费这一均等化标准