中国的扶贫解困和最低生活保障制度

第三节中国扶贫解困和最低生活保障制度2010级社会工作张玫云主要内容•中国贫困问题的现状分析•我国传统的救济制度及其不足•新时期的社会救济制度•从城乡分治到城乡统筹：中国最低生活保障制度的发展中国贫困问题的现状分析（一）、旧的贫困问题已经获得缓解20世纪80年代初进入改革开放时期后，得益于乡村土地承包责任制施行和大规模的区域扶贫运动的开展，我国取得了举世瞩目的缓贫成就。这种成就主要表现在以下两个方面。1.区域贫困问题已基本获得解决通过乡村改革和大规模的扶贫运动，国家确定的贫困县大多数已经脱贫，区域贫困已由中国贫困问题的主要方面，退居到与阶层贫困并重甚至处于阶层贫困问题之后，这显然是一个巨大的进步。2.普遍性的极端贫困状态已经成为历史在改革开放前，占全国总人口80%以上的农村人口处于贫困状态，其中30.7%的人口处于极端贫困状态。经过几十年的努力，中国政府已宣布农村极端贫困人口由1978年的2.5亿人下降到2007年的3000万人，贫困发生率也从1979年的31%下降到2007年的2.5%。普遍性的极端贫困状态在中国已经成为历史，取而代之的则是越来越多的城乡居民进入小康乃至富裕阶层。（二）、新的贫困问题依然严重1.贫困人口的数量规模仍很庞大我国目前因贫困而需社会救济的对象主要有以下几种：第一，灾民，指遭受自然灾害并造成直接经济损失或农作物减产减收三成或三成以上的地区人口。但由于中国地域辽阔，灾民众多，在国家财力有限的情况下，能得到国家救济的灾民只有一部分。第二，“三无人员”，主要是城乡无法定抚养人、无劳动能力、无可靠生活来源的老年人、残疾人和未成年的孤儿。主要通过社区“五保”来保证其基本生活需求。第三，城乡贫困者，这类国民有劳动能力，也有收入来源，但收入较少，以致不能维持最低生活水平或低于政府颁布的最低生活保障线。第四，特殊的社会救济对象。2.贫困人口的贫困程度仍很深刻国际上一般认为，恩格尔系数在60%以上即为贫困，50%-60%为温饱，而在中国农村的贫困家庭的恩格尔系数竟然高达85%左右。2009年第1季度，农村居民最低生活保障标准全国平均为84.87元/月，城镇居民最低生活保障标准全国平均为211.21元/月，这一标准下的农村与城镇贫困人口人均每天可支配收入在0.41美元和1.03美元以下。可见，中国城乡贫困人口的贫困程度仍很深刻。我国传统的救济制度及其不足（一）、建国后50年的扶贫解困1.建国初期（1949-1953年），面对战争遗留下来的一系列问题进行社会救济，需要救济的对象和数量很多。当时的救济方针是“在自力更生的原则下，动员与组织人民实行劳动互助，实行自救、自助、助人”。一系列的社会救助措施，妥善解决了旧社会遗留下来的问题，维持了社会的正常秩序，巩固了新中国的人民政权。2.社会主义改造和社会主义建设时期（1954-1965年），主要是解决这个时期出现的新贫困者的生活困难问题。同时，这一时期形成的农村五保供给制度成为我国社会救助的一大特色延续至今。3.“文化大革命”时期（1966-1976年），这一时期社会救济限于停滞状态，大批符合社会救济的对象得不到及时的救济，基本生活得不到保障。4.改革开放以后，社会救济事业进入新时期，扶贫解困工作得到了前所未有的重视。（二）、我国传统社会救济制度的不足1.救济范围窄如前所述，我国每年因各种因素导致贫困需要得到社会救助的对象近3亿人。但按照我国当时的有关政策规定，真正能得到社会救助的人员不足1/3.实际工作中有关部门将社会救助的对象限制在“三无”人员上。2.救济标准低因社会救济经费不足，而救济对象较多，“僧多粥少”，我国的社会救济标准一直是偏低的。3.救济工作随意性大计划经济体制下的社会救济工作没有形成一个规范化的工作流程，社会救济的对象到底有多少，谁可得到社会救济，可领多少救济金，应该通过什么渠道和程序等等，都是比较模糊和随意的。新时期的社会救济制度（一）、城市居民最低生活保障制度的建立1.必要性随着社会主义市场经济体制改革的不断深入，产业结构、劳动力结构和物价体系的逐步调整，由此引发的企业停产和破产、工人下岗和失业、物价上涨过快、贫富差距拉大等社会矛盾也日趋严重。城市居民最低生活保障制度正是针对这些社会问题应运而生的，其主要目的是切实保护城市居民的合法权利和基本生活权益，充分保障社会主义市场经济的健康持续发展。2.建立过程第一阶段：试点阶段（1993年6月-1995年5月）1993年6月1日，上海市率先建立了城市最低生活保障制度，拉开了城市社会救济制度改革的序幕。到1995年上半年，已有上海、厦门、青岛、大连、福州、广州等6个大中城市相继建立了城市居民最低生活保障制度。第二阶段：推广阶段（1995年5月-1997年8月）1995年5月，民政部号召将最低生活保障制度推向全国，到1995年底，建立这项制度的城市发展到12个；到1997年5月底，全国已有206个城市建立了这项制度，约占全国建制市的1/3。第三阶段：普及阶段（1997年8月-1999年10月)1997年8月，国务院颁布了《国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》；同年9月，要求到1999年底，全国所有城市和有建制镇的县人民政府所在地都要建立这项制度。到1999年10月底，最低生活保障对象增加到282万人，而各地最低生活保障标准普遍提高了30%。第四阶段：提高阶段（1999年10月至今）1999年9月，国务院发布了《城市居民最低生活保障条例》，城市居民最低生活保障制度从此成为一项正式的法规制度。（二）、城市居民最低生活保障制度的主要内容1.保障对象持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。2.保障标准城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所需要的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤费用以及未成年人的义务教育费用确定。3.保障方式差额保障：对尚有一定收入的城市居民，按照家庭人均收入低于城市居民生活保障标准的差额享受，差多少补多少。全额保障：对于“三无”人员，即无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人活抚养人的居民，按城市居民最低生活保障标准全额享受。临时救济制度：享受差额或定额保障的家庭，在重大节日享受由政府统筹安排的一次性临时救济金。突发性救济：最低生活保障对象因遭受突发性灾害，不能维持基本生活时，可申请一定数额的一次性救济金。4.申请程序申请调查审核与批准发放保障金（二）、最低生活保障制度向农村推进农村社会救济体系是农村社会保障体系的主体。其中包括以下一些制度：其一是“五保户”制度，这是改革以后保存较好的农村社会救助制度。但随着税费改革而正在受到严重挑战。其二是农村特困户救助，从2002年开始实行，但目前在资金来源和管理体制等方面尚未较好地规范化。其三就是建立农村居民最低生活保障制度。我国农村最低生活保障制度始建于20世纪90年代中期。1994年民政部开始了农村最低生活保障制度的试点探索。建立在改革开放和经济发展等因素基础之上，建立覆盖全民的最低生活保障制度被提上议事日程。浙江于1998年在全国率先实行了城乡一体的最低生活保障制度。到2007年年底，我国31个省区市都将建立起农村最低生活保障制度。从城乡分治到城乡统筹：中国最低生活保障制度的发展2007年城乡统筹城乡分治（一）、城乡分治下的最低生活保障制度的发展1.发展状况：上海1993年在全国率先建立城市低保制度，各个城市根据自身的情况和对最低生活保障的理解形成了各具特色、各不相同的制度。随着下岗失业及贫困状况的日益严重，中央政府开始对城市低保制度给予更多的关注。包括：1997年9月2日，国务院正式下发了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，指出1999年底以前县市和县政府所在地的建制镇都要建立起低保制度。1999年9月末，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，城市低保制度正式确立，中央财政也首次开始对城市低保制度给予资金补助。国务院办公厅于2001年11月加大了对城市低保制度的政策与资金投入，目的是尽快使所有符合条件的城市贫困人口都能享受到最低生活保障。到2002年6月底，城市低保制度覆盖了约1930万人，基本实现了“应保尽保”。对农村来说，虽然从1994年起，少数地区已开始了农村低保制度的试点探索，但在城乡分治思路的影响下，制度发展非常缓慢，尤其在1999-2003年，各级政府和民政部门把全部精力投向了城市低保，农村受到忽略，制度出现了停滞甚至倒退。2004-2006年，在科学发展观和统筹城乡发展观念的影响下，中央政府对农村低保的态度渐趋明朗，农村低保建设渐渐走出低谷，在各地方政府的主导下摸索着向前迈进。但由于传统的城乡分治思路，这一阶段农村低保的建设仍然是各级地方政府的实践，中央既无政策也无资金投入。2.原因：一是受城乡二元分割的固定思维的影响。二是处于转型的特殊背景与政治方面的考虑。（二）、城乡统筹下的最低生活保障制度的发展农村低保制度与城市低保制度的分割分治，既不利于整合资源，不利于实现低保制度应当追求的公平，同时也不利于国民的自由流动和发展。于是，在科学发展观的指导下，我国政府充分认识到最低生活保障制度应该在城乡统筹的新思路下不断发展和完善，逐渐形成“城乡一体、标准有别、协调发展”的全民低保制度。2007年是中国低保制度发展转变思路的标志性年份。该年以后，我国低保制度采取的统筹城乡的发展思路主要表现在一下几个方面：第一，中央政府和高层领导为推进最低生活保障制度的城乡一体进行着努力。第二，从民政部2007年之后发布的文件看，同样可以发现要么提的是“最低生活保障制度”，要么提的是“城乡低保制度”，这说明民政部是在城乡统筹的思路下推进制度的发展。第三，在中央政府和民政部的带动下，地方政府也开始更加关注低保制度城乡一体发展的问题。第四，社会各界、学术界积极关注并推动着低保制度的城乡统筹进程。总的来说，低保制度的发展思路从城乡分治向城乡统筹转变，一方面对于我国社会保障制度的完善和城乡协调发展会产生积极作用，另一方面对于维持和促进社会公正意义重大。THEEND.