新闻法规的几个小问题

第二章、关于新闻立法的几个问题在我国，作为新闻活动基本法的《新闻法》由于种种原因尚未出台，但是，我国其他领域的新闻法制建设并未停顿，现行法律法规中，有许多都与新闻活动有着密切的关系，比如：1986年的《民法通则》是保障公民在新闻活动中的各种民事权利的直接依据，1997年的《刑法》则规定了诸多与新闻活动有关的罪名，以及《著作权法》、《广告法》等等，这些法律初步解决了我国新闻活动无法可依的尴尬局面。一、关于中国新闻立法1，历史背景：从1980年至今,每一年的全国“两会”都有代表提出“新闻立法”,而且,关于新闻的立法呼声越来越高。时至今日,新闻官司逐年增多、记者屡遭殴打和迫害、新闻行业出现有偿新闻等种种不规范现象都亟要新闻立法的规范。2，新闻法是关于公民权利的法，而不是行业内部治理的法。3，主要内容：既然新闻法是公民权利法，其根本宗旨和主要内容就是保障公民行使言论自由、出版自由和舆论监督权利，或者是公民的知情权、表达权、参与权和监督权，并对权利行使过程中发生的争议规定解决争议的法律程序。4,《新闻法》为何至今悬而未立？1980年，上海代表赵超构先生在五届全国人大三次会议上提出了制定《新闻法》或《新闻出版法》的口头呼吁和建议，受到了不少人的欢迎。1984年，新闻立法被正式列上议事日程。此后，立法界、行政部门、法学界、新闻界各种有识之士纷纷为此献言献策，力促《新闻法》能够早日出台。然而，这期间，虽然曾经起草过一个《新闻法》草案，时至今日也未提交全国人大审议。个中缘由应是多方面的，其中至少有一点，那就是我们当中的许多人对《新闻法》的认识存在着误区，比如认为《新闻法》的通过就意味着必须保障不受限制的新闻自由，或者认为《新闻法》就是民事权利保障法，或者认为《新闻法》就是规范新闻行为的法。凡此种种，成为制定《新闻法》的障碍，因此我们有必要澄清误区，促使《新闻法》早日出台。上世纪80年代，中央就批准成立了新闻法起草小组，因为发生了1989年的“六四事件”，新闻立法工作中断了下来。到了1998年，当时的全国人大委员长接受德国《商报》记者采访的时候对外披露说，我国正在起草《新闻法》。这是时隔近10年后《新闻法》再次通过国家领导人之口被重提，但是后来我们并没有听到下文。之所以这么搁置下来，主要是因为1989年之后政治环境有一些变化，政府更强调社会稳定，而有人认为新闻立法可能导致不稳定。比如有人拿国际上发生的一些例子来说，像苏联1990年制定了《苏联出版与其他大众传媒法》，结果后来苏联就解体了。还有些人以中国近现代发生的事情作为理由，认为过去国民党时期的《出版法》恰恰为共产党所用，与它做斗争，他们担心现在局势比较复杂，新闻立法会被别有用心的人利用。这些说法各人有各人的角度。但是中国经历了三十年改革开放，特别是1992年邓小平南巡讲话以后，中国的法制又有了新的发展。特别是全国人大常委会在90年代制定了很多法律，民法、商法、行政法以及涉及到个人权利的私法的立法速度大大加快，整个法律体系也相对趋于完善。但是在这个法律体系里面，涉及传媒的法律较少。随着政治环境日益宽松，以及中国经济社会文化的日益发展，改革开放的不断深入，有人开始重新关注传媒领域的立法问题。这也是正常的逻辑。5，《新闻法》在中国是否可有可无？改革开放以来，虽然还没有独立的《新闻法》产生，但是政府也出台了一些新闻管理条例和规范性的文件，尤其是这两年制定的一些法律法规，如《突发事件应对法》、2008年开始实施的《政府信息公开条例》和《外国常驻新闻机构和外国记者采访条例》等，也对新闻传播中出现的一些问题进行了规范。同时，外国也并不是都有《新闻法》，像美国就没有。因此也有观点认为，依法管理不必等新闻立法。但也有许多观点认为，依法管理和新闻立法完全可以并行不悖。弄清楚需不需要《新闻法》和为什么有的国家有《新闻法》，有的国家没有《新闻法》，我们首先要分清楚是哪一种法律体系的国家。我们基本上是一个大陆法系国家，大陆法系最具有代表性的大国如德国、法国、俄罗斯，还有一些不大但是很有代表性的国家如瑞典、墨西哥等都有《新闻法》或《大众传媒法》，意大利没有报刊法，但是有广播电视法。大陆法系国家的特点是用各种各样的成文法来调节各种社会关系，所以有很多很多的成文法律。大的如宪法、刑法、民法，比较具体的，如未成年人保护法、婚姻法、森林保护法、环境保护法，甚至还有比较特别的例子，如档案保护法。从大陆法系国家司法过程来看，强调以事实为依据，以法律为准绳，前提是必须有相关法律或在法律中有相关条款，才能以这个条款为准则来做出判决，所以大陆法系国家非常重视成文法律的制定，要求有很多具体的法律来管理社会。至于传媒，在社会生活中非常重要，可能涉及经济政治文化等各方面，所以为传媒立法应该是法制体系中非常重要的一部分。《新闻法》或《大众传媒法》是大陆法系国家的一部基本法律。除了宪法、刑法、民法以外，重要性大概就要数《新闻法》了。实际上，在有的国家如瑞典，《新闻法》即是宪法性法律的一部分，可见其地位之高。我国宪法规定，公民有言论、集会、结社和出版等自由。这是很好的原则和规定，但是这些原则具体实施起来很难，这样，《新闻法》的价值就体现出来了，它是体现宪法精神、落实宪法原则的法律。所以说，新闻法对于大陆法系国家来说，其地位之高超出我们想象。新闻立法的重要价值在于，可以通过这样一部法律管理新闻界和与新闻界相关的社会领域，赋予新闻界以采访、报道、评论等权利，也让新闻界承担一定的义务，防止它对社会和公民个人造成损害。英美普通法系国家自然没有《新闻法》，但是有新闻法治，往往通过法院的判决来维持和发展这种法治，而且这些国家的司法部门对新闻界的保护多于大陆法系国家。如美国通过“五角大楼文件案”、“《纽约时报》诉沙利文案”等，确立了很多原则。像“公众人物”的概念和报道原则，认定政府重要官员属于公众人物，通常没有名誉权，得不到相应保护，而且根据习惯，政府本身也是没有名誉权的，政府不可以告记者；还有司法审查（也叫违宪审查）制度，任何人不得违背宪法，其他法律和宪法相抵触的话，应当服从宪法。这是美国等一些国家很重要的法律原则。那么，在我国《新闻法》没有出台以前，我们能不能一方面推进其立法进程，另一方面，针对现有的法律中的有利于促进社会进步的规定，对新闻界的活动进行规范？这是完全可以的。刚才说的《政府信息公开条例》还不是一部法律，它是一部行政法规。它原来不属于《新闻法》的范畴，但是政府信息的公开特别重要，这种公开又离不开传媒，所以也被纳入广义的新闻法。《民法通则》、《刑法》中也有可能涉及传媒的内容，如名誉权的保护、诽谤罪、侮辱罪规定等，这些条款的认真执行运用也能促使新闻界扩大其基本的权利，限制新闻界的一些不当作为。我赞同这些观点，但是不能因此否定专门的《新闻法》的价值。大陆法系国家：有《新闻法》英美法系国家：无《新闻法》案例：五角大楼文件案：1971年6月28日，《时代周刊》以《五角大楼文件案：秘密之战》报道了这起事件案例：《纽约时报》诉沙利文案5,《新闻法》对媒体是否会限制多过保障？有观点认为，新闻法的本质是政府对公共言论行使规范性权力，这些权力包括界定（划定言论合法与非法的界限）、审查（即政府对各种言论进行事前或者事后审查）、惩罚（对有害言论进行惩罚）、保护（国家提供保护性措施使言论不受阻碍和干扰）、促进（通过奖励和表彰等措施鼓励某些政府认为有益的言论）。而上述权力中前三种都是限制言论自由的，所以在目前的情况下，不制定《新闻法》，有利于我们免受具体的限制性规定，在时机成熟的时候，再去制定新闻法进一步积极确认这些权利。现在制订一部《新闻法》会否不利于维护媒体权利，反而限制新闻自由？确实有人担心我国现在法制不够健全，会出现制定法律的初衷很好、但可能效果不好的结果，所以还不如模糊处理，逐步扩大新闻界的权利，让边界模糊化。我不是很赞同这个说法。这种担心其实是认为，现在要制定的这个法律不是善法，而有恶法之嫌。对此我不太担心，因为我相信中国三十年改革的进步之一就是如温家宝总理所说的，我们的社会已经认识到自由、民主、人权、法治不是西方国家所独有的，是人类的共同财富。我们制定我们相关的法律，要参考国际上的法律，博采众长，当然这决不是说照搬英国、美国等西方国家的法律。实际上就《新闻法》而言，我们也看不到英国美国的相关法律，因为他们没有《新闻法》。我们在参考法国、德国相关法律的同时，也要看丹麦、瑞典、挪威、俄罗斯这些国家，包括拉美一些国家的法律，也要考虑联合国制订的一些国际法，如《公民权利和政治权利国际公约》，因为这对我国也有法律约束力。我国是联合国的常任理事国，正在展示作为国际社会中的负责任成员的形象，法治也是其中重要的一环。所以我们在制定相关法律的时候，要靠近国际标准，虽然可能会有一些保留，或强调那么一点中国特点，但是基本原则、具体条款、表述不会离国际标准太远。就是说《新闻法》对新闻界来说是一个保障法，而不是限制性的法律。从目前的、短期的情况来看，保障会多于限制，但是总体而言，保障和限制是平衡的，权利和义务平衡，这是立法的一个基本原则。但是正是因为目前中国新闻界的权利还得不到足够的保障，所以有了一部《新闻法》后，会在赋予其权利的前提下，对它可能造成的社会不良后果进行一定的限制。所以我不太担心《新闻法》是一部恶法。我们相信中国法律的进步也要点滴积累，步步推进。从最近几年的立法情况来看，多数的立法还是体现了整体的法治进步，对社会发展起到了保护的作用。再联系到你刚才提到的我们国家现有的法规、各个部门制定的规章，它们大多数是限制性的，基本对权利没有什么保护。包括《突发事件应对法》，保护的也不太多，顶多是发生突发事件后，要及时公布消息，还是由政府相关部门掌握。《政府信息公开条例》是一部行政法规，本来不是新闻法，但是它是行政法规和传媒法规的一种交叉。它的原则很好，所以我们赞扬它，肯定它，期待它，尽管它并不完美，但是大方向是正确的，并且已经产生了很好的社会效果，推动了政府信息的公开。现在看来，能够管理媒体的部门都有自己的规章，但是这些规章限制性的东西太多了。另外，它们与《宪法》无法衔接。《宪法》规定了公民的言论自由、出版自由，但是有些部门规章并不提及对言论自由、出版自由的肯定和保护，甚至和《宪法》有一些不可调和的矛盾，缺乏中间环节也就是其他法律的过渡，这个中间过渡很大程度上就要靠新闻法弥补。换句话说，有了一部和《宪法》原则一致的《新闻法》，实际上就是要求一个行政部门不能随便制定涉及传媒的规章。现在就是因为没有《新闻法》，而只有一部往往被抽象化的《宪法》，一些部门在制定规章制度时就不太考虑与《宪法》之间的关系，《宪法》被束之高阁了。《新闻法》经常是在记者权益受到损害的时候才被提起，新闻界和社会舆论就呼唤《新闻法》的出台。近年来记者采访被打、被告上法庭，受到打击报复的事情越来越多，对新闻立法的呼声也越来越高。这个呼唤是有道理的，但是也有一些偏颇。我觉得《新闻法》决不是单方面授予新闻界权利的法律，它还会规定新闻界应承担的义务。其中很重要的一点就是新闻界不能滥权，更不能利用职务来犯罪，像现在出现的敲诈勒索、“封口费”问题等。还有人通过互联网为其他人维权，出现了一些公民记者、网络媒体监督者，他们其中有一些人可能涉嫌以维权为借口进行一些不正当的行为，尤其是在经济方面收受当事人的钱财，这就有滥权的嫌疑（当然我不掌握具体的材料和事实）。我认为，有了《新闻法》，在很大程度上就能对这些行为进行惩治和约束。法国的《出版自由法》规定，损害社会利益、造成不良社会后果的新闻报道要受到惩罚。我们完全可以借鉴这样一种做法。新闻界是为社会、公众谋利益的，侵害公众利益，打着媒体、记者的口号为某些私人谋求不正当利益的时候，就应该受到惩罚，甚至是刑事惩罚。新闻的独立开放的程度，一方面关系到新闻自由，另一方面也关系国家安全与社会秩序，是新闻法难以完成的使命。但是从这次5.12汶川大地震后的抗震求灾中网友和媒体的独立报道，我们看到了解决这一问题的现实可能性。这次5.12汶川大地震后的抗震求灾中网友和媒体的独立报道显示了特别重