第二章：公共管理的理论与实践的发展

第二章公共管理的理论与实践的发展基于历史与现时代的思考一、公共管理学的理论渊源1、管理理论（1）古典学派泰勒科学管理主义注重“效率”与“经济”通用于私营企业与公共部门（2）行为学派梅奥“霍桑实验”“社会人”取代“经济人”开始注重人性（3）决策学派西蒙有限理性决策决策在行政中居于中心位置（4）系统学派巴纳德社会系统理论将组织视为一个社会系统（5）新管理主义20世纪80年代后，信息革命背景下产生企业再造（流程再造，注重绩效）虚拟企业（依靠电子网络，整合时空资源）学习型组织2、经济学理论（1）公共选择理论布坎南于20世纪60年代提出主张集体行动与集体思维，即通过政治过程决定社会资源在公共领域中的分配。私人选择转化为集体选择（2）政府失败论政府干预行为具有局限性，凯恩斯的“政府干预主义”与时代已不相符合：公共决策失效——信息不对称、短视效应政府机构低效率——缺乏竞争压力、缺乏降低成本的激励机制、缺乏监督信息政府的内部性与扩张——公共利益部门化、私人化政府寻租活动加剧——腐败（3）代理理论简森和梅克林于1976年提出主要涉及资源的提供者与资源的使用者之间的契约关系实质是一种委托与代理的关系为了预防和惩治代理人的败德行为，委托人有必要采取“胡萝卜与大棒”政策：一方面是对其代理人进行激励，力求实现激励相容；另一方面对代理的过程实行监督，充分发挥“经理人市场”的作用。（4）交易费用理论诺贝尔经济学得奖主科斯在1937年提出在一定的社会关系中，人们自愿交往、彼此合作达成交易所支付的成本，也即人—人关系成本。交易费用产生的原因：有限理性、投机主义、不确定性与复杂性、垄断交易、信息不对称、气氛二、公共管理力图解决的三个问题1、重新调整政府与社会、政府与市场的关系政府的定位？社会如何参与？市场如何发挥资源配置的优势？讨论针对电视文化娱乐节目，三方的态度：政府：过于商业化和过度娱乐化，提出限娱令；市场：开发电视节目品牌，实现商业价值；社会（公众）：按个人喜好选择电视节目。2、鼓励公共管理社会化、期望实现社会自治公共管理如何实现社会化？社会真的可以自治吗？社会自治是否等于“无政府主义”？3、改革政府部门内部管理体制，引入竞争机制竞争机制的引入给政府部门带来了怎样的改变？你对目前政府的末尾淘汰制是怎么看的？随着“政府雇员制”的运用，你觉得今后政府的用人制度会呈现怎样的特点与趋势？政府雇员制发轫于西方，是指政府以契约形式聘用、管理某些专门技术人才及承担部分临时性、勤务性工作的人员的公共人力资源制度。政府雇员制把市场用人机制引入政府机构，是提高行政效率的需要,将会淡化政府机关的官本位色彩，打破政府机关只进不出的用人弊端。“鲶鱼效应”2002年6月，《吉林省人民政府雇员管理试行办法》出台，成为国内首个“吃螃蟹”的地区。2003年以来，上海、无锡、武汉、长沙、珠海等地纷纷试行政府雇员制。在吉林、扬州和长沙，雇员不占行政编制，仅服务于政府某项工作或某一政府工作部门；无锡的雇员不具有行政职务，仅参与政府某一领域的业务工作；珠海雇员虽不具有行政职务，但占用行政编制并享受公务员福利待遇。按照深圳市人事局局长陈安仁的理解，实行政府雇员制，有利于机关事业单位建立人员能进能出的用人新机制，避免人员的固化与沉淀；有利于克服因工作职责不清而相互推诿的现象；有利于节约和控制行政成本，减轻财政负担。由此可看出深圳市政府所期待的“鲶鱼效应”，即通过实行政府雇员制，引入竞争，激活整个机关事业单位的行政效率，从而建立具有流动性的政府公务员管理模式，以减少人事管理中的腐败，保障公平和公正。一些干部和专家形象地把政府雇员制的正面作用比喻为“鲶鱼效应”：在装有沙丁鱼的水箱里放上一条鲶鱼，为了防止被鲶鱼吃掉，沙丁鱼只得快速游动，才有更大的生存机会。也有人对此提出质疑――“鲶鱼”是否如期游来，“鲶鱼”能否激活“沙丁鱼”？被热切关注的“鲶鱼效应”会否出现？一些人士提出，由于雇员不占编制，不具有行政职务，不行使行政权力，也不担任行政领导职务，在这种情况下，公务员只要明哲保身，就不会影响到自身利益，二者也不会存在竞争“冲突”。思考中国政府雇员制的发展现状分析有哪些障碍？原因何在？如何推动？三、新公共管理20世纪80年代以来，将私人部门管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务中。转变机制，根本上改变政府与社会之间的关系。新公共管理理念取代传统官僚制。思考：传统官僚制的特征表现？1、西方国家的新公共管理实践——以美国为例（1）强调与营利组织建立联盟关系；（公私部门间开展合作）（2）鼓励民间部门参与公共物品的生产（3）吸引并授权公民团体直接参与公共方案设计（决策过程分权化）（4）强调公共产品与公共服务的品质（5）更多的引入企业的管理方法，运用市场机制2、基本思路（1）广泛采用私营部门成功的管理手段和竞争机制（2）政府服务以顾客为导向（3）由重视工作过程和投入转向注重结果与产出（4）实施严明的绩效目标控制（5）政策制定与执行进一步紧密结合（6）重视公共部门人力资源管理3、启示（1）加大政府体制创新的力度，转变政府职能（2）发挥市场机制在重塑政府中的作用（3）重塑政府与社会的关系（4）注重借鉴工商管理的方法与理念四、治理理论1、治理理论的提出及其含义（1）治理理论的提出治理一词原意主要指控制,指导或操纵在英语国家中指的是在特定范围内行使权威1989年世界银行首次使用了治理危机一词课堂分享1、国内外治理理论的代表学者及其观点；2、我国提出构建国家治理体系的时代背景及现实意义；3、从社会管理走向社会治理，体现了怎样的思路转变？（2）治理的含义个人与公私机构管理其自身事务的各种不同方式之总和；是使相互冲突或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。作为国家的治理作为公司治理的治理作为新公共管理的治理作为“善治”的治理作为社会—控制论系统的治理作为组织网络的治理2、治理理论（1）含义在主体上,超越企业治理的局限,也突破一国治理的范围在基础上,超越国家权力中心论,对内不再享有唯一的,独占性的统治权威;对外国家主权或自主性观念受到各类超国家体制概念的挑战和削弱在方式上,既实行正式的强制管理,又有行为体之间的协商;既采取正统的法规制度,又要自愿接受并享有共同利益的非正式的约束在目的上,各行为体在互信互利的基础上进行协调,合作,化解矛盾,维持秩序,最终实现社会发展和公共利益的最大化传说，在上帝造人之后，人请求上帝：“上帝啊，我们太弱小了。请你再创造一个英雄吧，让他保护我们”。上帝说：“英雄在保护你们的同时，也会欺压你们，吃你们”。后来人们为了抵御各种外来的风险，自己创造了一个利维坦，创造了一个能让他们有归属感的庞然大物----政府但政府这个利维坦（Leviathan）有双面的性格。它由人组成，也由人来运作，因此也就具有了人性的那种半神半兽的品质，它在保护人的同时，又在吃人。所以，就有了人类社会的最高理想就是把利维坦关进笼子里一说。市场政党公众竞争者媒体政府技术的政治的经济的社会的（2）主要论点治理是指出自政府但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者.治理明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界限和责任方面的模糊之点.治理理论明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖.治理之行为者最终将形成一个自主自治的网络.治理理论认定:办好事情的能力并不在于政府的权力,不在于这个政府下命令或运用其权威3、善治及其基本要素（1）关于治理失败的讨论市场失灵:指的是仅运用市场的手段(如竞争,效率等),无法实现资源的最佳配置,即无法达到经济学中的帕雷托最优.国家(政府)失灵:指的是仅仅依靠政府的行政手段(如计划,命令等),也无法实现社会资源的最优配置.一些人利益的获取不是以损害另一部分人的利益为前提（2）善治及其基本要素善治的定义:就是使公共利益最大化的社会管理过程.善治的本质特征:就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与市民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态.(3)俞可平提出善治的十个要素:合法性;法治;透明性;责任性;回应;有效;参与;稳定;廉洁;公正.思考：选择以上要素，评述中国经济、社会发展现状