韩俊：中国城乡关系演变60年的回顾与展望

韩俊：中国城乡关系演变60年的回顾与展望（上）2009-12-16摘要：新中国成立60年来，城乡关系经历了深刻变迁，城乡关系得到了很大程度的改善。当前，中国农业基础地位尚不稳固，缩小城乡居民收入差距任务艰巨，缩小城乡社会公共事业差距任重道远，城乡分割的二元结构尚未破除。加快建立平等和谐的城乡关系，需解决好农民土地权益如何有效保护、农业基础地位如何强化、信贷资金如何配置、农村富余劳动力如何转移、县域经济和小城镇如何发展壮大、新型农民如何培育等问题。关键词：城乡关系城乡分割，土地流转，农村人力资本城乡关系的和谐发展，有利于推动城市化进程，有利于经济快速、健康、和谐发展。新中国成立60年来，城乡关系经历了深刻变迁，城乡关系的发展历程大致分为改革开放前后两个阶段。分析60年来的制度变迁，总结其发展经验，探索其存在的突出矛盾和问题，对于进一步改善和建立平等和谐城乡关系具有重要意义。一、改革开放前的城乡关系新中国成立之初，是一个生产力发展水平极端落后的农业大国。1952年中国工业净产值占工农业净产值的比重仅为25.3%，工业劳动者占社会劳动者的比重只有6%。经过短暂的战后经济恢复阶段以后，中国进入了大规模的工业建设时期。国家为推进工业化，在农村和城市进行了一场规模浩大、持久深远的社会变革，建立了计划经济体制。这种围绕工业化建立的体制将城市和农村分割为两个部门。在城乡分割体制下，农民没有自由择业权，大量农村富余劳动力沉淀在土地上，人地矛盾加剧，城乡关系扭曲。此时中国城乡关系的变化呈现出以下三个特征：（一）工农产品不能平等交易新中国成立后，工业部门不仅在量上偏少，而且在技术上也极其落后。由于中国工业没有基础，推进国家工业化需要大量资本积累，为保证以廉价的方式获得农业剩余，国家对粮食和棉花等大宗农产品实行统购统销政策，自由市场交易被严格限制。从1955年开始，国家在农村发起了一场大规模的集体化运动，并于1958年在农村建立了人民公社体制。统购统销和人民公社体制实现了国家对农民和农业剩余的全面控制。在这种体制下，国家通过工农产品的不等价交换，从农业部门取得了巨额资金。改革开放前20多年，国家以工农产品价格“剪刀差”形式从农业中提取的经济剩余大约为6000亿-8000亿元。（二）城乡之间要素不能自由流动新中国成立初期，农民向城市的自由迁移满足了大规模的城市经济建设对劳动力的需求。然而，伴随着越来越多的农民流入城市，城市在就业、食品供给等方面越来越不堪重负。同时，大量的劳动力脱离农业生产，也直接影响了农业生产的发展。从20世纪50年代初开始，政府就采取了诸如严格禁止企业单位从农村招工、在城市建立收容机构、把进城农民遣送原籍等强制性措施，试图对农民向城市的自由迁移施加限制。从50年代后期开始，中国逐步建立了极为严格的户籍管理制度体系，从体制、政策到各项管理制度等方面限制农村人口流入城市，把城乡间人口的迁徙直接纳入国家的控制之下。改革开放前的近30年中，中国农业劳动向制造业及相关部门的转移是相当缓慢的，越来越多的劳动力只能继续滞留在农业部门，农村实际上被排除在国家工业化进程之外。1952-1978年间，中国社会总产值中农业所占份额由45.4%下降到20.4%。而同期农业劳动力占社会总劳动力的份额由83.5%下降到73.8%，平均每年下降约0.47%。（三）城镇居民与农民权利和发展机会不平等在城乡分割的户籍制度下，国家明确将居民区分为农业户口和非农业户口两种不同户籍，并制定了与户籍制度相配套的国家统包统分的劳动就业制度。低价的食品及其他生活用品（如住房、燃料、水电等）配给制度、国家统包的福利制度等形成，使得非农业户口附带了各种特权和利益。20世纪六七十年代进一步强化的户籍管理制度，事实上在城与乡之间设立了一条难以逾越的鸿沟。新中国成立以后，国家依靠计划经济体制较强的资源调配能力，推进了工业化的高速发展。到20世纪70年代末，中国已建立了较为完整的现代工业体系。在人均收入水平较低的条件下，较早地达到了较高的工业化水平。据世界银行的资料显示，1976年中国制造业增加值占商品生产增值的比重已高达51.6%，进入了“半工业化”国家的行列。但计划体制和工业化政策强化了中国经济和社会的二元特性，使城市和农村在生产生活水平上表现出极大的差异。改革前快速工业化运动并没有将中国带入现代化国家的行列。相反，由于过度剥夺农业，实行城乡隔离，造成工农业发展失调，城乡发展失衡，城乡关系遭到扭曲。1952-1978年，中国工业总产值增加了15倍，而农业总产值只增加了1.3倍。农业始终没有摆脱传统的生产方式和半自给的生产状态，在整个国民经济中仍然是最落后的部门。由于城乡间产品不能平等交易，要素不能自由流动，城乡之间缺乏正常的市场联系，工业化完全没有惠及农民。在这种工业化模式下，城市化水平始终没有得到提高。1978年，中国仍有82.1%的人口生活在农村，而当年农业总产值只占全社会总产值的22.9%。1952-1978年，中国居民消费水平只增长了0.77倍。中国农村居民的消费水平增长仅为57.5%，相当于同期非农村居民消费水平增长速度的一半。1978年中国非农村居民的消费水平高出农村居民1.9倍。1978年，中国农村居民人均纯收入133.57元，人均生活消费品支出69.63元，其中食品支出46.59元，占65.8%。以恩格尔系数衡量，农民处于绝对贫困状态。二、改革开放以来城乡关系的新变化改革开放以来，随着市场机制的引入，城乡要素交流的范围和规模得到扩大，城乡联系显著增强。计划经济时代形成的阻隔城乡联系和交流的各种制度障碍受到了市场力量的强大冲击，城乡关系逐步得到改善。特别是党的十六大以来，党中央、国务院作出了一系列重大决策部署，在统筹城乡经济社会发展方面实施了大刀阔斧的变革。改革开放以来，中国城乡关系的变化特征主要有以下方面：（一）工农业产品市场化交换程度的提高，推动了城乡关系的合理化20世纪80年代中期，国家取消了实行长达30年之久的农产品统购派购制度，逐步放开了大多数农产品的经营。越来越多的农产品实现了市场定价。计划经济体制下形成的极不合理的工农产品价格关系得到显著调整。农业市场化改革使农村社会生产力的巨大潜力得以迅速释放。改革开放以来，粮食生产跨越从3500亿公斤至5000亿公斤这4个台阶，只用了18年。农业结构发生了显著变化，由以粮食为主向多种经营和农、林、牧、渔业全面发展转变，农业总产值构成中种植业降至一半，畜牧业升至1／3，主要农产品供给由长期全面短缺转变为总量大体平衡、丰年有余，城乡居民的“菜篮子”日益丰富。中国用世界近9%的耕地、6.5%的水资源解决了十几亿人口的吃饭问题，人均农产品生产量和消费量达到世界中等以上水平。（二）乡镇企业异军突起，城乡经济日趋紧密改革开放以来，中国经济发展的一个显著特点是乡镇企业的兴起和快速增长。乡镇企业工业增加值占到全国工业增加值的50%。乡镇企业的发展无疑是中国工业化过程的继续。但因为它产生于中国城乡分割的制度环境中，在要素利用、产业和技术结构方面并未与城市工业形成有效的分工和合作，所以它不是中国城市工业发展的自然扩展。并且，非农产业起初就在市场中运行，其内部权力结构明显不同于公有制性质的城市工业。这些因素使乡镇企业成为中国经济结构中独具特色的一个组成部分。随着乡镇企业的迅速崛起，中国国民经济结构已由改革以前的农村农业、城市工业二元结构转变为城市工业、农村工业、农村农业相结合的新型经济结构。乡镇企业的迅速崛起，有助于中国二元经济结构的转变。（三）农业富余劳动力向城镇的大量转移，密切了城乡联系，对城乡隔离现象造成了巨大冲击在城乡关系的转变中，农业劳动力转移具有决定性的意义。改革开放以来，农村劳动力流动的体制性障碍逐步消除，农民工总量持续增加，流动范围日益扩大。20世纪80年代，农民工流动主要是以本地乡镇企业就业为主。90年代以后演变为以跨地区就业为主。到2007年，离开本乡镇、到外地就业的农民工数量已超过1.3亿人，加上在本地乡镇企业、中小企业就业的农村劳动力，全国农民工总量已超过2.2亿人，占到农村从业人员总量的40%以上。农民工已成为产业工人的主体部分。农民外出务工已成为工业带动农业、城市带动农村、发达地区带动欠发达地区的有效形式。（四）小城镇的大量涌现和迅速发展，弱化了城乡隔离的格局，奠定了城市化发展的基础在农村工业化的带动下，农村小城镇得到了复苏和发展，对中国城乡关系的变革产生了巨大的影响，1998年，党的十五届三中全会确立了发展小城镇以带动农村经济和社会发展的重大战略。2002年，党的十六大把促进小城镇和大中小城市协调发展作为中国特色城镇化道路的重要内容，从政策上明确了发展小城镇在新农村建设和城镇化推进中的战略地位。2007年，全国共有19249个建制镇，占乡镇总数的56%。城镇人口7.8亿人，占全国人口的45%。镇区人口1.9亿人，占城镇人口的32.2%。越来越多的镇在人口经济规模上具备了建成中小城市甚至大城市的条件，它们实际上已构成城市圈或城市群的重要组成部分。正如费孝通所指出的，小城镇是新型的正在从乡村性的社区变成多种产业并存的向着现代化城市转变中的过渡性社区。它基本上已脱离了乡村社区的性质，但还没有完成城市化的进程。因此，对小城镇地位和作用的认识也不能停留在其发展的初期阶段。现阶段中国的小城镇不仅担负着联系城乡的任务，同时也承担着完善城镇体系的功能。小城镇不仅与农业和农村有着较强的联系，而且与城市及其产业部门也比较接近。小城镇作为农村工业产品的集散中心和一部分乡镇企业发展的空间载体，在与广大农村社区保持密切联系的同时，其城市特征逐步增强。小城镇的大量涌现和迅速发展，弱化了原有城乡隔离的二元格局，奠定了城市化快速发展的基础。（五）强农惠农政策体系不断完善，初步建立了促进城乡经济社会一体化发展的制度框架近年来国家实施了具有划时代意义的农村税费改革，这项改革直接带动了农村义务教育管理体制、县乡财政体制和乡镇机构等领域改革的深化，引起了农村综合性制度创新和城乡分配关系的重大调整，成为改革城乡二元结构的重要突破口。自此，国家开始了“工业反哺农业、城市支持农村”的历史性转变。公共财政覆盖农村的范围不断扩大，基本形成了强农惠农的政策体系，初步建立了促进城乡经济社会一体化发展的制度框架：对农民实行直接补贴；全面实施农村义务教育经费保障机制改革；个人缴费、集体补助、政府资助相结合的新型农村合作医疗制度等。其中，2003年开始试点和推广的新型农村合作医疗制度，到2008年底已全面覆盖有农业人口的县（市、区），参合农民达8.15亿人，参合率为91.5%。全国累计15亿人次享受到补偿，补偿基金支出达1253亿元。全面建立和完善农村最低生活保障制度，截至2008年底已将4284.3万人纳入农村低保，还有63.2万农村人口享受传统的农村社会救济，686.5万人次享受农村临时生活救助。个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新型农村社会养老保险制度开始在全国范围内试点。近年来，财政支出从主要针对城市逐步转向城乡兼顾，支持包括农村社会保障在内的各项农村社会事业发展。2003-2007年的5年间，中央财政用于“三农”的资金投入累计达1.56万亿元，相当于前10年（1993-2002年）的总和，年均增长17.8%，高出同期中央财政支出增长率1.9个百分点。2008年，中央财政用于“三农”的投入达5955.5亿元，比上年实际增长37.9%，占中央财政预算支出的17.1%。无论是“三农”投入的增量，还是增幅，近几年都是很高的。（未完待续）作者：国务院发展研究中心党组成员、农村经济研究部部长韩俊来源：《改革》2009年第11期责任编辑：俞江月韩俊：中国城乡关系演变60年的回顾与展望（中）2009-12-16三、现阶段城乡关系存在的矛盾和问题在充分肯定城乡关系发生的积极变化的同时，也必须看到，在中国经济快速增长、社会结构加快转型、利益格局深刻变化的大背景下，协调城乡利益关系面临着诸多困难和制约因素。至今，计划经济体制下形成的城乡二元结构尚未从根本上发生改变