第三章 环境管理的政策和技术支持

1第三章环境管理的手段和技术支持第一节中国环境管理的方针和政策一、中国环境保护的基本方针二、中国环境保护的基本政策:“预防为主，防治结合”,“谁污染谁治理”,“强化环境管理”第二节中国环境管理法律法规体系一、宪法关于环境与资源保护的规定二、环境与资源保护基本法2第三节环境管理的手段和职能一、环境管理的手段：法律、行政、经济、技术、宣传教育二、环境管理的职能：计划、组织、监督、协调、指导和服务第四节环境管理的技术支持一、环境监测：环境监测及其发展、特点、分类、组织和管理二、环境评价：概念和分类、方法和选择原则三、环境预测：基本原理、基本内容、基本方法、基本程序四、环境统计：含义、产生和特点、指标体系、作用五、环境信息系统：环境信息、环境信息系统、中国环境信息系统建设六、环境规划3第一节中国环境管理的方针和政策一、中国环境保护的基本方针不同的阶段，基本方针也随之发生变化。2005年，国务院发布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，提出“全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求，坚持环境保护基本国策，在发展中解决环境问题。积极推进经济结构调整和经济增长方式的根本性转变，切实改变‘先污染后治理、边治理边破坏’的状况，依靠科技进步，发展循环经济，倡导生态文明，强化环境法治，完善监管体制，建立长效机制，建设资源节约型和环境友好型社会”。4二、中国环境保护的基本政策⒈“预防为主，防治结合”①在宏观层次上，把环境保护纳入国民经济和社会发展计划之中，进行综合平衡。②把环境保护与调整产业结构和工业布局、优化资源配置相结合，促进经济增长方式的转变。③在微观层次上，加强建设项目的管理，严格控制新污染的产生，实行环境影响评价制度和“三同时”制度，大力推行清洁生产。5⒉“谁污染谁治理”①结合技术改造防治工业污染，规定在技术改造中控制污染是一项重要目标，并规定防治污染的费用要占总费用的7%。②对污染严重的企业实行限期治理，资金主要由企业和政府筹措。③征收排污费和生态破坏补偿费。二、中国环境保护的基本政策6⒊“强化环境管理”－三大政策的核心①逐渐建立和完善环境保护法规与标准体系，加大执法力度。②加强和完善各级政府的环境保护机构及完整的国家和地方环境监测网络。③建立健全的环境管理制度，实行地方各级政府环境目标责任制，对重要城市实行城市环境综合整治定量考核、排污许可制度，实行污染排放总量控制等。二、中国环境保护的基本政策7㈠宪法关于环境与资源保护的规定宪法26条规定，“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”第9条，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有；由法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏自然资源”。第10条，“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山、也属于集体所有”。第22条，“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产”。第二节中国环境管理法律法规体系8㈡环境与资源保护基本法1989年12月颁布的《中华人民共和国环境保护法》是我国环境与资源保护基本法。主要内容如下：环境管理的对象是大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区9第三节环境管理的手段和职能环境管理的手段环境管理的职能10一、环境管理的手段1.法律手段2.行政手段3.经济手段4.科学技术手段5.宣传教育手段11（一）法律手段1.法律手段的含义：为保护环境，管理主体代表国家和政府，依据国家环境法律法规所赋予的、并受国家强制力保证实施的、对人们的行为进行管理的手段。政府通过环境法的形式实现保护环境的目的。在“依法治国”、“依法行政”的基本原则下，环境管理就是依据环境法的规定，对与环境资源的开发、利用、保护与改善等有关的事项进行监管和调控的活动。常见措施：行政制裁、民事制裁和刑事制裁。122.法律手段特点：强制性：通过国家机器的保障强制执行权威性：所确立的行为准则是最高的行为准则规范性：规定的内容和相应的解释及执行程序共同性：法律面前人人平等持续性：较强时间稳定性和持续的有效性法律规范的构成（1）条件:法律适用于特定的范畴和情形。（2）行为规则：法律规范最基本的部分。（3）法律责任：违反法律规定的作为或不作为的后果。133.我国环境法体系的基本内容：宪法（26条）关于保护环境资源的规定：“国家保护和改善生活环境与生态环境，防治污染与其他公害”，“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物，禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏自然资源”。环境保护基本法：是对环境保护方面的重大问题作出规定和调整的综合性立法，1989年12月26日颁布实施的《中华人民共和国环境保护法》。环境资源单行法：针对某一特定的环境要素或特定的环境社会关系进行调整的专门性法律法规，具有量多面广的特点，主要由以下几个方面的立法构成：土地利用规划法、环境污染和其他公害防治法、自然资源保护法、自然保护法等。14环境标准：由行政机关根据立法机关的授权而制定和颁发的，旨在控制环境污染、维护生态平衡和环境质量、保护人体健康和财产安全的各种法律性技术指标和规范的总称。其他部门法中有关保护环境资源的法律规范我国缔结或参加的有关保护环境资源的国际条约和国际公约：根据我国的环境保护基本法的规定，我国加入的国际环境公约具有优先于国内的环境法的地位。15（二）行政手段1.行政手段的含义：指行政机构以命令、指示、规定等形式作用于直接管理对象的一种手段。如责令关闭、停业、拆迁、限期整改等。主要特征：（1）权威性：行政机构的权威性越高，行政手段的效力越强，管理者权威的高低，主要取决于管理者所具有的行政权限的大小，与管理者自身在管理工作中所表现的良好管理素质及管理才能相关；（2）强制性：通过行政命令、指示、规定或指令性计划等来对管理对象进行指挥和控制，具有强制性；（3）规范性：行政机构发出的命令、指示、规定等必须以文件或法规的形式予以公布和下达。16(三)经济手段1.经济手段的含义指行政机构依据国家的环境经济政策和经济法规，运用价格、成本、利润、信贷、税收、收费和罚款等经济杠杆来调节各方面的经济利益关系，规范人们的宏观经济行为，培育环保市场以实现环境和经济协调发展的手段。环境管理的经济手段包括：（1）宏观管理的经济手段:指国家运用价格、税收、信贷、保险等经济政策来引导和规范各种经济行为主体的微观经济活动，以满足环境保护要求，把微观经济活动纳入到国家宏观经济可持续发展的轨道上来的手段。（2）微观管理的经济手段:指行政机构运用征收排污费、污染赔款和罚款、押金制等经济措施来规范经济行为主体的经济活动，强化企业内部的环境管理，以防治污染和保护生态的手段。172.经济手段的特点环境管理经济手段的核心作用是把各种经济行为的外部不经济性内化到生产成本中。经济手段的优势技术和管理上的灵活性持续的刺激作用。我国政府环境管理中采用的经济手段包括排污收费制度、补贴政策、贷款优惠等。18(四)技术手段指借助那些既能提高生产率，又能把对环境的污染和生态的破坏控制到最小限度的管理技术、生产技术、消费技术及先进的污染治理技术等，达到保护环境的目的。如清洁生产技术。环境管理的技术手段包括：宏观管理技术手段指管理者为开展宏观管理所采用的各种定量化、半定量化以及程度化的分析技术。属于决策技术的范畴，是一类“软技术”。包括环境预测技术、环境评价技术和环境决策技术等。微观管理技术手段指管理者运用各种具体的环境保护技术来规范各类经济行为主体的生产与开发活动，对企业生产和资源开发过程中的污染防治和生态保护活动实施全过程控制和监督管理的手段。属于应用技术的范畴，是一类“硬技术”。包括污染防治技术、生态保护技术和环境监测技术三类。技术手段具有规范性特征，指各种技术在操作和应用中必须严格遵循技术要求和技术规程的特性，这是技术手段所具有的主要特征。19(五)宣传教育手段宣传教育手段指运用各种形式开展环境保护的宣传教育以增强人们的环境意识和环境保护专业知识的手段。环境教育的形式：专业环境教育、基础环境教育、公众环境教育和成人环境教育各种形式的环境教育在不同的国家和地区有不同的优先顺序。发达国家：公众、基础、成人、专业环境教育；发展中国家：专业、公众、成人和基础环境教育。特征：后效性：环境意识的形成是一个漫长的过程，其转变与提高也是一个漫长的过程；广泛性：教育主体包括社会公众；非程序化：形式多样、内容各异，没有固定的程序和规范要求。20二、环境管理的职能1.计划职能2.组织职能3.监督职能4.协调职能5.指导职能和服务职能环境管理的职能指环境管理的职责与功能，这种职责与功能贯穿于环境管理工作的全过程。21(一)计划职能计划职能的定义：指对未来的环境管理目标、对策和措施进行规划和安排。主要内容：一是分析和预测环境管理对象未来的情况变化；二是制定环境管理目标，包括确定任务、对策、措施等；三是拟定实现计划目标的方案，作出决策，对各种方案进行可行性研究，选出可靠的满意方案；四是编制环境保护的综合规划、环境保护的年度计划和各专项活动的具体计划；五是检查总结计划的执行情况。环境保护计划分类：按计划期限的长短可以分为长期计划、中期计划和短期计划。按对计划执行者的约束力大小可分为指令性计划和指导性计划。22(二)组织职能组织职能指为了实现环境管理目标，对人们的环境保护活动进行合理的分工和协作，合理配备和使用各种资源。内部组织职能指环境保护部门内部组织职能。按照环境管理目标的要求建立合理的组织机构；按照业务性质进行分工，确定各部门的职责范围，并给予各部门和管理人员相应的权力；明确上下级之间、部门之间、个人之间的领导与协作关系，建立环境管理信息的渠道；配备、使用和培训环境管理工作人员；建立考核和奖惩制度，对人员进行激励。外部组织职能指环境保护部门的外部组织职能。按照国家和上级环保部门的要，在地方政府的领导下组织本地区的城市、乡镇和农业环境保护工作；根据国家资源和生态保护政策，组织本地区以资源开发活动为中心的生态环境保护工作；协调、组织本地区重大环境问题的执法监督管理工作。23(三)监督职能监督职能的定义：指对环境管理的活动进行监察和处理，对环境质量进行监测和检查的职能。内容：内部管理监督：对管理组织的自身监督外部管理监督：指环境管理部门依据国家的环境法律、法规、标准以及行政执法规范对一切经济行为主体以及行政主管部门开展的环境监督。环境监督的基本程序首先是制订监督标准；其次是衡量计划执行的实际情况；再次是比较实际情况与预定管理目标，找出所发生的偏差；最后，采取针对性的纠正措施或者强化管理，以提高管理客体的实际效能或调整管理主体的监督标准。24(四)协调职能协调职能的定义：指在实现管理目标的过程中，协调各种横向和纵向关系及联系的职能。内容：宏观上，环境管理就是要协调环境保护与经济建设和社会发展的关系，实现国家的可持续发展；微观上，环境管理就是要协调社会各个领域、各个部门、不同层次人们的各种需求和经济利益关系，以适应环境准则。25(五)指导职能和服务职能指导职能指环境管理者在实现管理目标的过程中对有关部门具有的业务指导职能。指导职能包括纵向和横向指导两个方面。服务职能从广义上讲，“管理就是服务”，环境管理工作要服务于经济建设的大局；从狭义上讲，环境管理中有许多能够为经济部门和企业提供服务的内容。服务职能是以服务需求的存在为前提。26第四节环境管理的技术支持1.环境监测2.环境评价3.环境预测4.环境统计5.环境管理信息系统27一、环境监测定义环境监测指通过物理测定、化学测定、仪器测定、生物监测等手段，有计划有目的地对环境质量某些代表值